Qual o futuro do welfare state na nova ordem mundial pós-1989? A realidade do final do século XX mostrou forte tendência de reestruturação dos sistemas bem-estar, ditada tanto pelos imperativos da crise fiscal dos Estados quanto pelas mudanças no emprego e no perfil demográfico das populações. O professor Gosta Esping-Andersen, num artigo originalmente escrito em língua inglesa, “After the Golden Age: The future of the Welfare State in the New Global Order”, publicado em 1994 sob os auspícios da UNSRID (United Nations Research Institute for Social Development), trata, em linhas gerais, da crise global dos diversos modelos nacionais de proteção social da Europa, América do Norte, Ásia e América Latina.
A esse respeito, o professor da Faculdade de Direito da USP, José Eduardo Faria, em sua obra “O Direito na Economia Globalizada”, mostra como, entre 1980 e 2000, governos ocidentais com bandeiras político-ideológicas tanto de centro-esquerda quanto de centro-direita implementaram, ao seu modo, políticas neoliberais dentro de suas fronteiras. A metamorfose do Estado Providência, na análise de Faria, contemplou um vasto programa de reformas que mudaram completamente o alcance da soberania estatal, o que significou:
a) flexibilização de acordos entre Estado, capital e trabalho;
b) relativização de compromissos e garantias sociais;
c) desconstitucionalização de direitos;
d) seletiva desregulamentação, liberalização e destravamento dos mercados nacionais para a circulação de capitais;
e) privatização de monopólios públicos;
f) adoção de estratégias orçamentárias de bloqueio à implementação de direitos, compromissos, garantias e benefícios assegurados aos cidadãos;
g) adoção de ambiciosos programas de ajuste e equilíbrio fiscal;
h) desmonte do arcabouço jurídico, político, organizacional e econômico-financeiro dos Estados de Bem-Estar social.
No pós-guerra, os Estados europeus perseguiram tenazmente a reconstrução política, econômica e moral de suas sociedades devastadas pela Segunda Guerra Mundial, tendo por base os ditames de justiça, solidariedade e universalismo. Mas como manter generosos, amplos e dispendiosos sistemas de bem-estar social herdados dessa era de ouro do capitalismo num contexto em que os Estados se vêm crescentemente destituídos de autonomia sobre suas políticas monetária, fiscal, produtiva, comercial e tributária? Na perspectiva realista de Esping-Andersen, o welfare state não está fadado ao desaparecimento, mas à mudança, tendo pela frente o desafio de adaptar-se ao novo modelo econômico globalizado, ao deslocamento do eixo dinâmico do emprego da indústria para os serviços, ao envelhecimento da população, à nova concepção de família e à necessidade de diversificação de produtos para usuários com demandas heterogêneas.
Esping-Andersen diagnosticou que a integração econômica impacta todas as regiões globais e seus sistemas de bem-estar, da Ásia à América do Norte e da Europa à América Latina. Contudo, as instituições nacionais tendem a responder de modo bastante distinto às mudanças. Um dos principais trade-offs com os quais os governos dos anos 1990 se depararam, segundo o autor, foi a escolha entre maior liberdade econômica ou maior proteção social. Frente ao dilema, muitos optaram por uma estratégia de benefícios seletivos e focalizados, respaldada por estudos de organismos internacionais como o Banco Mundial. Os welfare states vêm buscando resolver a seu modo a equação econômico-financeira dos pesados custos do sistema de bem-estar impostos ao Estado e à sociedade com estratégias diferenciadas de ajuste e flexibilização. Segundo Esping-Andersen, a “combinação de altos custos salariais, devido às contribuições sociais obrigatórias, com inflexibilidades (tais como a estabilidade no emprego, pagamentos altos em caso de demissão ou benefícios sociais abundantes) é geralmente considerada como principal impedimento ao crescimento do emprego” (1994, p. 80). O autor aponta para as novas tendências do emprego pós-industrial que resultam em tensão entre uma força de trabalho central e outra periférica, o que pode desequilibrar a equação contributiva e causar sobrecarga no sistema de bem-estar. Além das restrições fiscais, “a diferenciação das ocupações e do ciclo de vida que caracteriza a sociedade pós-industrial implica a necessidade de expectativas mais heterogêneas”, pois a “grande incerteza profissional, as demandas por maior flexibilidade, as mudanças nos arranjos familiares e no emprego feminino fazem com que os cidadãos enfrentem riscos também mais diversificados” (1994, p. 82).
Os desafios não se restringem à Europa Ocidental, berço do welfare estate clássico, mas se estendem ainda para outras regiões, como Europa Oriental e Leste Asiático. Nos países recém saídos da Cortina de Ferro, a questão estava em construir novas bases institucionais para substituir o antigo modelo de bem-estar social socialista, centrado em pleno emprego, seguridade social ampla e total controle estatal, ao mesmo tempo em que se ambicionava manter suas conquistas. Ao contrário da relativa estabilidade garantida pelo Estado na era comunista, esses países apresentavam uma situação de desemprego em massa e colapso generalizado de suas economias centralmente planificadas no começo dos anos 1990, tendo que administrar déficits crescentes nos orçamentos de seguridade social. De meados dos anos 1990 até fins da primeira década do século XXI, entretanto, contabilizaram-se importantes avanços nesses países, com a reorganização da economia a partir das reformas de mercado, a entrada de investimentos externos, o fortalecimento das instituições nacionais, o recebimento de ajuda financeira dos fundos europeus de convergência, a adesão à zona do Euro e, por fim, algum crescimento.
Nos países do Leste Asiático, o desafio que se lhes apresentava nos anos 1990 era equilibrar a competitividade econômica de sua mão-de-obra com avanços no welfare state. A escolha estratégica dos governos desses países (especialmente Japão e Coréia do Sul) por uma economia avançada os vem forçando a direcionar recursos para educação, saúde e serviços sociais, o que implica numa força de trabalho mais educada, urbanizada e profissionalizada que se distancia dos tradicionais princípios de solidariedade familiar confuciana. A estagnação da economia japonesa nas últimas duas décadas vem estimulando um amplo debate interno acerca da reestruturação do modelo de proteção social, criando uma forte polarização entre os que defendem uma ampliação da intervenção estatal para minorar os efeitos do desemprego e o lado mais liberal, que prega o corte de benefícios para aliviar o engessamento econômico do país.
Nos países escandinavos, o modelo de proteção social atingiu seu ápice nos anos 1980, com uma forte ênfase na “harmonização de ideais igualitários, crescimento e pleno emprego” (1994, p. 85). Contudo, a tendência que se observa nesses países inclui o abandono de princípios universalistas que outrora regiam seus modelos de bem-estar e a busca de saídas de mercado para incentivar o crescimento do emprego. Segundo Esping-Andersen,
“faz uma grande diferença do ponto de vista do bem estar o fato de o emprego público escandinavo oferecer bons salários e proteção, mas se chega aqui também a um “calcanhar de Aquiles” do sistema cada vez mais evidente: a crescente carga tributária que resulta de grande mercado de trabalho baseado no setor público. Com altas taxas de crescimento de produtividade, o sistema pode ser mantido; mas quando a produtividade ou o investimento privado se contraem, severos problemas de custos emergem” (1994, p. 85).
A estratégia dos governos escandinavos, entretanto, aposta em mudanças gradualistas e marginais para evitar a erosão das conquistas de seu sistema de bem-estar. As bases do welfare state estão sendo deslocadas da preservação passiva da renda real para a promoção do emprego e da família. Para Esping-Andersen, a questão central nesses países “é a capacidade da antes celebrada infra-estrutura institucional (...) de ultrapassar a sua atuação fragmentação” (1994, p. 90), pois o tema é dos mais sensíveis e delicados, com status prioritário nos debates políticos e capaz de alavancar ou solapar a base de apoio aos governos eleitos.
Os países anglo-saxões vêm, desde a década de 1980, apostando numa estratégia induzida de desregulamentação dos salários, flexibilização do mercado de trabalho e privatizações de serviços e empresas. Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia optaram por diferentes abordagens e ênfases nesse esforço reformista. Enquanto os dois primeiros foram mais radicais, o que resultou em aumento da desigualdade e pobreza, os dois últimos foram mais cautelosos e moderados. No entender de Esping-Andersen, o “rebaixamento de salários estimula o crescimento de empregos associado à baixa produtividade, isto é, o crescimento de empregos precários em setores nos quais até mesmo o emprego em período integral e por todo ano resulta em ganhos abaixo da linha de pobreza”. Em conseqüência, continua, “um mercado de trabalho baseado em baixos salários envolve um duplo risco: necessita-se de transferências mais elevadas para a preservação da renda real (tais como assistência social) e, ao mesmo tempo, se reproduzem “armadilhas de pobreza”, uma vez que os baixos salários criam um “desincentivo” ao trabalho” (1994, p. 93).
Assim, mesmo nos Estados Unidos, onde se gasta 13% do Produto Interno Bruto (PIB) em saúde, dezenas de milhões de pessoas ainda encontram-se fora de qualquer plano de cobertura. Ou seja, a
“pobreza associada à estratégia de “baixos salários” concentra-se claramente nas clientelas particularmente vulneráveis, tais como os trabalhadores não-qualificados e as famílias com um só responsável. A curto prazo, os riscos podem ser reduzidos por meio da manutenção dos padrões dos programas de preservação da renda real (...). Assim, parece claro que , como garantia contra a criação de uma espiral de pobreza, uma estratégia ativa de investimento social será necessária a longo prazo. Uma estratégia de flexibilização salarial seria potencialmente menos perigosa se associada sistematicamente a programas de treinamento (1994, p. 94).
Tal situação motivou o governo democrata do presidente Clinton (1993-2001) a tentar reformar o sistema. Fracassada a reforma diante da incapacidade de mobilização de forças políticas e sociais para vencer resistências à mudança, somente uma década depois se criou um novo arranjo político favorável ao avanço do tema, com a disposição da atual presidência democrata de Barack Obama em se engajar na batalha, que promete ser dura e longa.
Na América Latina, os caminhos foram bastante diversos. Nesses países, o sistema público de bem-estar social sempre tendeu a combinar benefícios generosos para uma elite privilegiada de funcionários públicos e uma “aristocracia operária”, além da distribuição farta de recursos com finalidades clientelísticas, gerando não apenas desigualdades, mas sérios problemas de financiamento a longo prazo. A crise fiscal desses países evidenciou a necessidade de reformas urgentes, como no Chile e Argentina, que se engajaram em reestruturações norteadas pela via neoliberal. Mas para Esping-Andersen, “um esquema de pensões baseado em fundos de aposentadoria individuais e privados necessitou de altos subsídios públicos e, com isso, o efeito líquido é de fato o de um subsídio ao bem-estar privado” (1994, p. 101). Ou seja, a experiência chilena repetiu muitas falhas do sistema de financiamento público anterior.
Num rumo contrário, países como Brasil e Costa Rica fortaleceram sua política social com uma política estatal e universalista, como se verifica na criação do Sistema Único de Saúde (SUS). No caso brasileiro, após a promulgação da atual Carta Constitucional, em 1988, verificaram-se três tendências: i) o aprofundamento da descentralização da gestão do sistema de bem-estar, com o fortalecimento dos governos locais (municipais); ii) a criação de novos mecanismos de financiamento e repartição de recursos (fundos vinculados, novos impostos, contribuições); iii) redesenho da rede de proteção social e combinação de programas universais e focalizados.
Com a reestruturação econômica e fiscal do país entre os anos de 1995 e 2002, os orçamentos dos estados federados foram disciplinados e a eficiência do gasto social passou a ser defendida com vigor. A retomada do crescimento econômico entre 2004 e 2008 aumentou a arrecadação do Tesouro e permitiu uma ampliação de quadros administrativos do governo federal, inclusive nas pastas sociais. A unificação dos programas de transferência condicionada de renda numa política nacional de combate à pobreza, o programa Bolsa Família, também aumentou o volume de recursos destinado a essa área. Mas o grande obstáculo para eliminar distorções no sistema público de bem-estar brasileiro ainda reside em duas áreas: previdência e tributação. Talvez uma nova rodada de reformas na administração pública e a futura destinação de recursos da exploração petrolífera para um Fundo Social tragam algum alento ao welfare state brasileiro na próxima década.
No entender de Esping-Andersen, o quadro atual do welfare state é o de uma “paisagem congelada”, uma vez que a “resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. Assim, sistemas de seguridade social não se prestam a reformas radicais, e, quando estas se realizam, tendem a ser negociadas e consensuais” (1994, p. 104). O trade-off existente entre igualdade e pleno emprego, na síntese do autor, mostra que “aqueles [países] que seguem uma estratégia mais radical de liberalização são melhor sucedidos em termo de emprego, mas pagam um alto preço em desigualdade e pobreza. De modo contrário, aqueles que resistem à mudança pagam o preço do desemprego alto – a Europa Continental em particular” (1994, p. 105). Finaliza Esping-Andersen,
“parte da crise atual pode ser simplesmente uma questão de pressões financeiras e de desemprego crescente. Em parte, ela está relacionada também às demandas menos tangíveis por novos modos de integração social, solidariedade e cidadania. O mercado pode ser de fato um mecanismo eficiente de alocação de recursos, mas não de construção de solidariedade. (...) Não se pode desconsiderar os efeitos econômicos do welfare state. Mas tampouco podemos esquecer que a única razão para promover a eficiência econômica é de garantir o bem-estar (1994, p. 108).
Como estratégia de integração e coesão social, o welfare state dos países avançados cumpriu seu papel durante a segunda metade do século XX e ainda tem uma importância crucial nas complexas sociedades atuais. Nos países em desenvolvimento, caso do Brasil e da vizinhança, houve melhoras singnificativas na direção da universalização.Mas ainda há um grande desafio qualitativo adiante.
Enrique Carlos Natalino
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