O desenvolvimento de avançadas tecnologias de informação, a redução dos custos dos transportes, a desterritorialização de processos produtivos clássicos, a aceleração de intercâmbios comerciais, o incremento dos fluxos de capital, a abertura dos mercados à competição internacional e outras transformações do sistema capitalista mundial nas três últimas décadas diluíram a clássica separação entre o interno e o externo na realidade econômica dos Estados - alargando as funções dos agentes de mercado e redesenhando profundamente o papel do setor público. O fenômeno responsável por esta metamorfose, a globalização, trouxe no seu bojo os conceitos de eficiência e competitividade e induziu a uma forte retração das atividades do Estado em todos os setores.
Ao impacto deste fenômeno da globalização econômica na política fiscal e nas finanças públicas brasileiras se reporta o recente estudo de Fabrício Augusto Oliveira, “Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil". A obra recoloca em evidência a discussão sobre o papel do Estado como agente político essencial para o equilíbrio e a reprodução do sistema capitalista. A primeira parte traz à luz as origens do Estado e a situa no próprio nascimento do capitalismo moderno – afastando-se das teorias e visões convencionais que divorciam as duas instituições. Analisa os impactos dos processos econômicos e sociais advindos da globalização na capacidade do Estado de exercer suas funções alocativa, distributiva e estabilizadora, cotejando as visões tradicional, marxista, neoliberal, neo-institucionalista e da nova economia política. Faz ainda uma retrospectiva da evolução e da transformação do Estado brasileiro e das principais mudanças no seu quadro econômico-financeiro. Outros capítulos cuidam de aspectos centrais das finanças públicas no Brasil: orçamento, gasto público, tributação, déficit e dívida públicos.
O Capítulo I, “Estado e Produção de Bens Públicos no Pensamento Econômico”, faz uma breve introdução sobre as origens do Estado. Mostra como partiu de uma acanhada estrutura material, institucional e financeira até avançar ao longo dos últimos séculos em múltiplas searas da vida humana e consolidar-se como instrumento de organização da ordem política, econômica e social, garantidor da manutenção do sistema capitalista e de sua estabilidade. O Estado depende da extração de recursos da sociedade para desempenhar as funções soberanas que lhe são atribuídas: funcionamento da máquina pública, manutenção do aparato militar, pagamento de salários aos funcionários, realização de obras e implementação de políticas públicas. A atuação estatal supre, corrige e suplementa as falhas de mercado através de três funções vitais – alocativa, distributiva e estabilizadora. Segundo Oliveira, o Estado desempenhou diferenciados papéis ao longo das fases de desenvolvimento do capitalismo. Assim, pode-se falar em modelos correspondentes aos períodos mercantilista, concorrencial, monopolista e globalizado. O capitalismo monopolista corresponde à sua infância, o concorrencial à sua adolescência, o monopolista à sua maturidade e o globalizado à sua terceira (ou quarta) idade. Até o século XX vigorava uma visão liberal do Estado, responsabilizando-se este tão somente pela ordem, segurança, defesa, justiça, diplomacia e por algumas poucas obras públicas.
O nascimento do capitalismo corresponde ao nascimento do Estado. A centralização dos feudos em torno do poder real permitiu a derrubada de entraves à circulação de mercadorias em vastas porções de território contínuo e a acumulação primitiva de capital. Processo complexo e irregular, exigiu a reformulação de idéias que até então regiam a vida do homem, sendo imediatamente combatido pela igreja romana - que associava o lucro auferido nas atividades econômicas e financeiras viabilizadas pelo renascimento do comércio ao pecado. O capitalismo dependia da expansão do poder do Estado, na medida em que este fortalecia o comércio e a manufatura com a conquista de territórios e riquezas com seus instrumentos de dominação, como os exércitos. As mudanças políticas e jurídicas requeridas para viabilizar tão vasto empreendimento só poderiam ser arcadas pelo Estado – instrumentalizado pela burguesia para encampar iniciativas cujo custo estava além de suas possibilidades. A consolidação interna da soberania garantiu a supremacia da vontade do rei sobre interesses particularistas, fundada na teoria do direito divino, base do chamado Antigo Regime absolutista. Externamente, viabilizou o moderno sistema westphaliano de Estados nacionais regido pelo Direito Internacional.
A tese da limitação do poder do Estado surgiu com a afirmação da doutrina liberal contra o absolutismo político e o mercantilismo econômico nos século XVII e XVIII. O excessivo poder do Estado passou a ser então combatido como anomalia, despertando a consciência da liberdade dos indivíduos contra o arbítrio, principalmente na cobrança de tributos e financiamento de gastos excessivos. As revoluções inglesa de 1688, americana de 1776 e francesa de 1789 representam os mais importantes marcos históricos desse processo. Desenvolvido e confiante, o capitalismo avança sobre domínios antes reservados ao Estado e dispensa parte de sua tutela regulatória e intervencionista. Separado da figura do governante, controlado por constituições políticas, freios e contrapesos e legitimado com clara delimitação do alcance de suas instituições políticas e jurídicas, fortalece sua atuação nos campos da regulação, da segurança e da justiça. O desenvolvimento do comércio e principalmente da indústria, embasado no Iluminismo e na Revolução Industrial, reposicionou o papel do Estado. Adam Smith, o maior dos economistas clássicos, defendeu a liberdade natural do comércio e a mão invisível do mercado para maximizar a eficiência na alocação de recursos. Para Smith, o Estado é uma força externa garantidora da continuidade de um sistema de livre concorrência e de mecanismos estabilizadores automáticos atenuadores de desequilíbrios.
Os economistas clássicos perseguiram em seus estudos as leis de mercado que determinavam a distribuição da riqueza entre as classes produtivas – trabalhadores, capitalistas e proprietários de terras – e seus efeitos no longo prazo sobre salários, lucros e rendas da terra. A nova arquitetura econômica defendia distanciamento do governo das atividades produtivas e condenava a ociosidade do capital. Toda produção encontraria mercado, segundo a Lei de Say; o equilíbrio de fatores seria garantido pela flexibilidade de preços, salários e taxas de juros; a concorrência igualaria a taxa de lucro e apaziguaria os conflitos. A eficiência é a liberdade de ação do indivíduo para fazer as melhores escolhas de atividades segundo suas preferências e habilidades – corrigidas as distorções pela mão invisível do mercado, logrando benefícios para toda a sociedade.
Os bens públicos eram admitidos como exceção que justificava uma limitada intervenção do Estado. Enquanto os bens privados se caracterizam pela divisibilidade e por serem de consumo exclusivo e rival - passíveis de serem precificados no mercado - os bens públicos são não-rivais, não-exclusivos e com custos tão altos que só podem ser alocados pelo Estado, via tributação.
A escola neoclássica refinou os conceitos da anterior e reforçou o papel do mercado como guia de convergência das decisões dos agentes econômicos e de máxima eficiência alocativa. A existência de pequenos produtores evitava que qualquer um deles controlasse sozinho a oferta e a taxa de lucratividade. Os consumidores seriam soberanos, racionais, egoístas, bem informados, buscariam a maximização de suas rendas e utilidades e seriam capazes de participar igualmente da determinação dos preços, das quantidades demandadas e níveis de produção requeridos. E quanto menor a contribuição marginal do agente econômico, menos eficiente ele é e menor a capacidade orçamentária. A máxima eficiência alocativa, em que a taxa marginal de substituição de um bem por outro se iguala à taxa marginal de possibilidades de produção é conhecida como “Pareto eficiente” ou “ótimo de Pareto”.
A ordem liberal começa a sofrer abalos com o acirramento do capitalismo monopolista no final do século XIX, a exigir pronta intervenção do Estado para assegurar mercados e concorrência na disputa inter-imperialista européia. De outro lado, foi necessário ao Estado assumir o provimento de investimentos em infra-estrutura e capital social básico que não interessavam ao setor privado. Com efeito, a crise de 1929 e seus inéditos desdobramentos nos níveis de produção, consumo, emprego e renda nos países centrais e da periferia puseram abaixo todos os dogmas neoclássicos e chegaram mesmo a colocar em risco a sobrevivência do sistema capitalista. Keynes rompeu com as premissas do laissaz-faire econômico ao defender mudanças no papel do Estado para salvar a economia de mercado. Postulou investimentos públicos maciços para atenuar flutuações cíclicas e políticas de pleno emprego para manejar a demanda agregada, expandindo, via multiplicador, os níveis de investimento, renda e emprego da economia. A partir da Segunda Guerra Mundial o Estado cresceu em tamanho e importância, somando às suas tradicionais tarefas (regulatória, garantidor da defesa e da segurança, alocativa) a de mantenedor da estabilidade econômica e de agente responsável pela implementação de políticas redistributivas. Essa intervenção inédita se justificava para evitar novas crises e corrigir falhas de mercado para conduzir a sociedade a níveis superiores de igualdade e justiça.
O instrumental à disposição dos governos nesse novo contexto era significativo. Os bens semipúblicos ou meritórios (educação, saúde, saneamento) ganharam força com a difusão das idéias keynesianas e são assumidos como políticas redistributivas pelo Estado em razão das externalidades positivas que geram para a sociedade - consolidando-se o Estado de Bem-Estar social (welfare state). O Estado passou ainda a assumir a função estabilizadora de prevenir choques, flutuações e instabilidades do sistema econômico, manejando o crescimento, o desemprego e a inflação via políticas fiscal e monetária. Politicamente, a reconstrução da Europa no segundo pós-guerra e a ameaça do expansionismo soviético reforçaram o papel do Estado como agente fundamental para manter a coesão social no mundo ocidental, inclusive na América Latina, com sua singular experiência desenvolvimentista. O peso do Estado na economia cresce de uma média de 10% do PIB/PNB em 1880 para 20% em 1929 e de 30% em 1960 para 40% em 1985 - chegando a 52% na França e 65% na Suécia.
A reação à teoria keynesiana veio como resposta ao crescimento do Estado. Friederich Hayek advogou, ainda na década de
As chamadas idéias ortodoxas ganharam força a partir dos anos 70, com a inadequação do arsenal keynesiano para lidar com a combinação de inflação alta e estagnação econômica decorrente da crise do dólar, da desestruturação do sistema de Bretton Woods e dos dois choques do petróleo (1973 e 1979). O ressurgimento do liberalismo econômico pregava a ineficiência da gestão de atividades econômicas pelo Estado, o combate aos déficits públicos e o elevado endividamento dos governos. O avanço da Terceira Revolução Industrial e da globalização abriu espaço para uma agenda reformista neoliberal que pregava o oposto do que havia sido feito nos últimos cinqüenta anos: abertura da economia, desregulamentação dos mercados financeiros, privatizações, redução do Estado Providência e aumento da concorrência produtiva. Diversas teorias surgidas então reforçaram os argumentos neoliberais: a Teoria da Regulação, a Teoria das Expectativas Racionais e a Teoria da Escolha Pública.
A Teoria da Regulação argumentava que a regulação não favorece o interesse público, mas protege os interesses da indústria e dos setores regulados contra a concorrência, numa relação promíscua que assevera benefícios, vantagens e condições mais favoráveis para as empresas e, por outro lado, custos, prejuízos, distorções e perda de bem-estar econômico para toda a sociedade. O funcionamento das agências reguladoras e de toda atividade governamental precisaria passar por reformulação e redesenho para garantir maior eficiência, controle e legitimidade, afastando os riscos de captura por interesses privados.
A Teoria das Expectativas Racionais, na linha da teoria monetarista, introduze agentes econômicos capazes de perceber a ilusão monetária e se adaptar rapidamente a ela, corrigindo eventuais erros. Os erros ocorrem pela assimetria de informações que produz desvios da economia de sua situação de equilíbrio. A atualização das informações permite uma correção de expectativas, garantindo convergência entre a inflação esperada e a efetiva e a taxa de desemprego efetivo e a taxa de equilíbrio. Conclui-se, pois, pela neutralidade da política monetária no longo prazo, causadora de inflação e instabilidade sistêmica.
A Teoria da Escolha Pública (Public Choice) mostra ser o Estado mais ineficiente do que o mercado, mesmo quando visa corrigir as suas falhas. O Estado é a arena onde se dão trocas entre atores políticos (stakeholders) - eleitores, políticos profissionais, burocratas, sindicalistas, lobistas etc – que buscam maximizar cada um os seus ganhos e utilidades sem considerar as restrições orçamentárias, isto é, a escassez de recursos de que o Estado dispõe para gastar. Eleitores escolhem políticas públicas de sua preferência, políticos buscam votos para alcançar o poder, burocratas buscam prestígio e salários. Isso leva a uma explosão de gastos públicos, gerando ineficiência na alocação de recursos da economia. A radicalização dessa visão concluiria que a política é simplesmente um desperdício, recomendando reduzir o tamanho dos Estados de bem-estar sociais e simplesmente ignorar ou negar as falhas de mercado.
As propostas neoliberais ganham enorme acolhida na Inglaterra, com Margaret Thatcher, nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e daí se alastram pela Europa Ocidental, América Latina, Leste Europeu, Sudeste Asiático e restante do mundo. A síntese desse pensamento foi o Consenso de Washington, de final dos anos 1980, propugnando reformas econômicas na América Latina que resultassem em mais mercado e menos Estado. Em pouco tempo percebeu-se que o retraimento do Estado em inúmeros países havia criado inúmeros problemas não-previstos: vulnerabilidade a crises econômico-financeiras, retraimento da cobertura social, desemprego e aumento da pobreza. A partir do fracasso do Estado mínimo em meados dos anos 1990, deflagrou-se um processo de revisionismo com a proposta de adequar e fortalecer as instituições estatais de modo a garantir serviços essenciais com o máximo de agilidade, efetividade e transparência, compatibilizando eficiência e inovação com equidade e democracia. As Teorias de Resgate de um Estado comportado sugeriram uma segunda geração de reformas para amarrar as instituições governamentais aos compromissos da eficiência, responsabilidade fiscal e patrimonial. A atual crise financeira com epicentro na economia norte-americana mostra que a incapacidade do mercado de se auto-regular faz letra morta desses compromissos, pois os governos voltaram a intervir com toda força para salvar o sistema.
Em outro prisma, a visão marxista enxerga o Estado como instrumento coercitivo de dominação política a serviço das classes dominantes, através da imposição de formas institucionais de controle dos governados e da garantia de reprodução contínua das relações de produção capitalistas - cumprindo as funções de acumulação e legitimação a longo prazo. A função de acumulação funciona quando o Estado destina investimentos para aumentar a taxa de lucratividade do capital - reduzindo os custos das empresas com investimentos em infra-estrutura e ciência e tecnologia - e gastos com consumo social, rebaixando os custos de reprodução da força de trabalho. Já a função de legitimação garante o consenso e a coesão social dos governados em torno do Estado, com amplas despesas sociais (sistema previdenciário, por exemplo). Dependendo da realidade nacional e do nível de desenvolvimento sócio-econômico, o Estado pode dar ênfase à função acumuladora ou legitimadora, mas sempre observando o delicado equilíbrio entre redução da eficiência (lucro) e aumento das desigualdades. Essa vertente entende ser necessário investigar a dinâmica da política fiscal para compreender as necessidades de acumulação de capital e o estágio das relações entre as classes numa determinada sociedade.
A segunda parte do capítulo trata do caso brasileiro. No Brasil o Estado surgiu com o processo de Independência (1822) a partir de um arranjo constitucional monárquico, escravista e centralizador acordado entre as elites da região mais rica e dinâmica do centro-sul (Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais) e o príncipe herdeiro português, garantidor da legitimidade e da unidade política do novo país. A construção das instituições e da nação se consolidou durante o Império, bem como o desenvolvimento de um complexo econômico agrário-exportador. A implantação da República (1889) descentralizou o poder político, mas não provocou grandes mudanças na ordem econômica e social, com um Estado liberal e contido, exceto no manejo de uma política econômica voltada à defesa dos interesses do setor hegemônico cafeeiro.
A Revolução de 1930 rompeu com o arranjo oligárquico e iniciou a construção acelerada das bases materiais e institucionais de um Estado intervencionista na ordem econômica e social brasileira. A fase desenvolvimentista inaugurou um sistema político de compromisso em que o Estado passou a tutelar direta e indiretamente a sociedade, arbitrando em no seu seio os conflitos inerentes às relações capital-trabalho. O projeto de industrialização varguista se impôs pelas mãos de um Estado centralizador e autoritário até entre 1937 e 1946. O interlúdio liberal entre 1946 e 1964 manteve os rumos do nacional-desenvolvimentismo sob um Estado de Direito, com a expansão acelerada dos gastos públicos na forma de criação de empresas estatais, investimentos em infra-estrutura, fundos públicos, déficit e dívida. O governo Kubitschek inaugurou a associação entre Estado, capital nacional e estrangeiro com o seu Plano de Metas, abrindo a economia brasileira às grandes empresas multinacionais - responsáveis pela transferência de capitais e tecnologias para a ampliação do parque industrial.
Os limites do nacional-desenvolvimentismo são tensionados até o ponto de ruptura. A implosão do frágil edifício democrático em 1964 implantou um regime autoritário sob controle militar que se prolongou até 1985. Iniciam-se reformas instrumentais e institucionais (tributária, administrativa, financeira etc) do Estado para reordenar a economia e retomar a capacidade estatal de financiar o desenvolvimento, resultando em forte intervencionismo, ampliação das empresas estatais e elevação da carga tributária e dos gastos públicos. O ciclo de prosperidade do Milagre Econômico foi abortado pela conjuntura internacional dos anos 70, seguindo-se de um período de crescente endividamento, inflação alta e estagnação econômica na década de 1980.
O país redemocratizado enfrenta uma conjuntura de crise fiscal e empobrecimento social sem precedentes. Nos anos 1990 adota-se o receituário neoliberal e inicia-se a retirada do Estado da economia, privatizando-se empresas estatais, desregulamentando-se setores estratégicos e desmontando ampla gama de políticas públicas setoriais, regionais e sociais. Reformas das instituições, ajustes, compromissos e ajuste fiscal são viabilizados para ampliar a liberdade de funcionamento do mercado e a sustentabilidade do financiamento da dívida. A retomada do crescimento econômico em 2004 durou até o advento da crise norte-americana dos subprime (2008). Obrigado a socorrer uma economia rumo à maior estagnação dos últimos anos, o governo brasileiro enfrenta sérias dificuldades e limitações para viabilizar uma política econômica anticíclica.
Para Fabrício Augusto Oliveira, os movimentos pendulares de introdução e saída do Estado da economia se dão em função da necessidade de garantir a sobrevivência do sistema capitalista quando seus agentes extravasam os limites de equilíbrio do sistema, como em 1929 e 2008. Ao assumir a tarefa de salvar o sistema, o Estado se sobrecarrega financeiramente em suas políticas anticíclicas, trazendo para si tarefas tão amplas e dispendiosas como garantir investimentos, empregos e renda. Ao estabilizar as condições de reprodução autônoma do capital e normalizar o desequilíbrio, entretanto, o capital investe novamente suas baterias contra o Estado. Desse modo, o autor chama a atenção para o sério equívoco de criar-se falsa oposição entre Estado e capital, negadora da importância das funções de alocação, distribuição e estabilização do poder público na sociedade. O divórcio entre ambos explicaria a sucessão de períodos de prosperidade e crise na história do capitalismo. Sendo assim, a única solução possível é que Estado e mercado devem caminhar juntos, pois sempre que este dispensa a necessidade daquele, surgem inevitáveis problemas de governabilidade, crises sistêmicas e aprofundamento das desigualdades sociais. A sociedade tem um papel na construção de um capitalismo democrático e sustentável que não pode ser ignorado. Mas só o futuro dirá quais os novos arranjos que surgirão após a conjuntura atual que atravessamos.
Enrique Carlos Natalino
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