Um mito novaiorquino em xeque

O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa define a palavra doxa como um “sistema ou conjunto de juízos que uma sociedade elabora em um determinado momento histórico supondo tratar-se de uma verdade óbvia ou evidência natural, mas que para a filosofia não passa de crença ingênua, a ser superada para a obtenção do verdadeiro conhecimento.”

No texto “Os mitos científicos da nova doxa sobre segurança”, Lois Wacquant adentra no território do neoinstitucionalismo institucional ao discutir a experiência de Nova York de combate à criminalidade, relacionando-a com a crescente politização e institucionalização da insegurança social nas sociedades modernas. Sua abordagem permite compreender, primeiramente, por que a política de “tolerância zero” do prefeito Rudolph Giuliani tornou-se um dos mitos mais institucionalizados do universo das políticas de segurança pública e, em segundo lugar, quais as razões que explicam sua transformação numa fórmula pré-fabricada e quase mágica, passível de ser exportada e aplicada em qualquer sociedade.

Segundo Wacquant, a exploração sensacionalista, oportunista e emocional da crise social advinda da precarização dos direitos econômicos e sociais produz uma sensação hobbesiana de insegurança generalizada entre as pessoas e clamor público para enquadrar criminalmente a pobreza. Somada à inação das autoridades, à imperícia dos sistemas judiciários e à indignação da opinião pública diante do aumento do desemprego, da marginalização e da delinqüência de rua, o discurso da ordem fortaleceu o coro dos defensores da sacralização do direito à segurança, de altos investimentos no aparato policial e do endurecimento da legislação penal.

A preocupação exacerbada e paranóica da sociedade com a segurança levou os governos a se adaptaram a essa nova realidade. Dos Estados Unidos à Europa, a institucionalização da insegurança passou a ocupar um espaço central na arquitetura de políticas públicas dos anos 90, respaldada num consenso quase absoluto das autoridades, partidos, mídia, academia e de outros formadores de opinião quanto à necessidade de inovar para resguardar o modo de vida civilizado.

A idéia ganhou força após a intervenção realizada na cidade de Nova York pelo prefeito republicano Rudolph Giuliani. Com sua política de “tolerância zero”, Giuliani teria liberto o poder público das amarras ideológicas e jurídicas que tolhiam o trabalho enérgico e repressivo da polícia, tratando de perseguir e punir as menores infrações no espaço público com todo o rigor da lei. A teoria das “janelas quebradas”, concebida para respaldar essa abordagem, explica que o choque de ordem tem um efeito pedagógico multiplicador entre os cidadãos, restringindo a ocorrência de infrações criminosas mais sérias e estabelecendo a supremacia da lei.

Evocada internacionalmente como paradigma de gestão da segurança pública, a experiência de Nova York nos anos 90 serviu de fonte de inspiração para outros países, como a França. Embora não exista nenhuma evidência cientificamente comprovada de que a política de “tolerância zero” tenha desempenhado o papel protagônico que lhe é atribuído pelos partidários da gestão penal da insegurança na redução das estatísticas criminais, ela se enraizou de tal forma na sociedade a ponto de se tornar um dos mais poderosos mitos da contemporaneidade, tornando-se objeto de imitação.

Segundo Meyer e Rowan, em seu estudo “Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony”, entende-se por mito uma prescrição, proposição ou programa de ação aceito como legítimo e apresentado como regra a ser seguida, independentemente da avaliação de seu efeito ou impacto nos resultados do trabalho ou da ação. Legitimado pela opinião pública, pela avaliação de personalidades, pelo prestígio social ou pelas leis, o mito torna-se uma norma institucional poderosa e vinculante. No dizer de Pierre Bordieu, citado por Lois Wacquant, o pensamento único sobre segurança tem duas coerências: uma coerência proclamada - embalada num discurso aparentemente científico e ideologicamente neutro, construído sobre os argumentos da eficácia e da eficiência - e uma coerência escondida, mítica em princípio.

A visão globalmente compartilhada de que a repressão policial teria contribuído para dissolver a criminalidade em Nova York é um mito. Wacquant argumenta que a redução da criminalidade teria começado a declinar antes de Giuliani chegar ao poder, sendo um fenômeno igualmente verificado em outras cidades que não investiram em repressão, mas em prevenção, como Boston, San Francisco e San Diego. Fatores como o forte o crescimento econômico, a reestruturação do comércio de drogas nas ruas, a diminuição do número de jovens adultos de classes menos favorecidas, o efeito-aprendizagem geracional, os esforços de prevenção das organizações baseadas em comunidades e o declínio da taxa de homicídio desde 1979 é que de fato explicariam o fenômeno.

A ampla reestruturação burocrática, a expansão gigantesca de recursos humanos e financeiros, o desenvolvimento e incorporação de novas tecnologias da informação e a revisão completa dos objetivos e dos procedimentos de cada setor transformaram a New York Police Department (NYPD) numa corporação colossal, ofensiva, zelosa e bem aparelhada de repressão e detenção em massa, porém sem relação direta com as reais necessidades públicas. A estratégia pode ter contribuído subsidiariamente para a redução da criminalidade em decorrência do enquadramento prévio dos bairros suspeitos, concentração da ação policial em áreas problemáticas, maior vigilância ostensiva e agressiva “limpeza de classe” das ruas.

Mas a tese de que a recusa da impunidade e restauração moral e simbólica da norma foram cruciais para baixar o crime não parece fazer nenhum sentido lógico. Na realidade, Giuliani e seus seguidores teriam se aproveitado cinicamente das dificuldades de se empreender uma investigação de política criminológica mais aprofundada para vender uma solução pré-fabricada de eficiência da ação policial repressiva como caminho único para a contenção e enquadramento da ameaça representada pelas “classes perigosas”. A teoria das “janelas quebradas”, segundo Wacquant, teria sido invocada a posteriori pela polícia nova-iorquina para vestir com figurino científico e racional a intolerância altamente discriminatória dirigida contra os “comportamentos anti-sociais” das classes pobres.

Wacquant trata ainda das razões que levaram à difusão do modelo nova-iorquino para outros países. Embasada na mítica da responsabilidade individual e afeita ao discurso utilitarista neoliberal hegemônico dos dois lados do Atlântico nos anos 90, a política de “tolerância zero” contraria os dogmas liberais de pouco governo, enxugamento da máquina burocrática e gastos públicos reduzidos, tão caros ao Grand Old Party (GOP). Por outro lado, legitima a passagem da gerência social do Welfare State para o État Gendarme, marcada pela retração do poder público nos campos econômico e social e pela expansão dos serviços de segurança.

Parte-se do pressuposto de que não existe modelo ideal para todas as organizações. Ao dosar a busca de eficiência com a de legitimidade, cada qual encontra um equilíbrio próprio, compatibilizando estratégia, estrutura, tecnologia, envolvimento, necessidade e ambiente externo. As estruturas formais das organizações modernas espelham as instituições do ambiente em que operam. Ao impulsionarem-se no sentido de incorporar práticas institucionalizadas, as organizações buscam aumentar sua legitimidade, independente da aferição da eficácia e da eficiência dos procedimentos escolhidos. Ou seja, muito mais do que o desempenho, é a conformidade aos valores e normas sociais consagrados que determina as chances de sobrevivência de uma organização.

O processo coativo ou voluntário que força ou incentiva uma organização a se tornar mais parecida com outra ao se defrontar com as mesmas condições ambientais e ao competir por recursos, poder político e legitimidade, denomina-se isomorfismo institucional. O isomorfismo institucional mimético força uma homogeneização e torna as organizações mais similares, ao invés de mais eficientes, e relaciona-se com a produção de respostas padronizadas frente às incertezas. Quando o ambiente cria uma incerteza simbólica, as organizações buscam se estruturar seguindo organizações similares e bem sucedidas de seus campos de atividade, percebidas como portadoras de maior legitimidade.

Num ambiente altamente incerto como o da França no final dos anos 90, permeado pelo clamor social, o governo, os partidos e a mídia acharam conveniente eleger a abordagem conservadora de Nova York como modelo. Portadora de um senso de ordem, a elite francesa empunhou a bandeira da “impunidade zero” buscando reduzir as turbulências internas e manter a estabilidade política, legitimando através de instituições externamente estabelecidas as ações repressivas e discriminatórias do Estado.

Enrique Carlos Natalino