A política exterior brasileira para a África começou a ser redesenhada durante o governo do presidente Garrastazu Médici (1969-1974). O então chanceler Mário Gibson Barbosa defendeu a revisão da superada estratégia de inserção no continente africano pela via associada ao regime salazarista, aproveitando as oportunidades abertas com a crise do colonialismo português parar explorar parcerias econômicas, comerciais, políticas, culturais e tecnológicas entre o Brasil e países independentes da África. Em seu livro "Na Diplomacia, o traço todo da vida", conta como empreendeu sua histórica viagem pela África atlântica, em 1972, ampliando os entendimentos políticos, econômicos e comerciais do Brasil com outros Estados.
Com a ascensão de Ernesto Geisel (1974-1979) à presidência da República, a subida do chanceler Azeredo da Silveira ao Itamaraty e o advento da Revolução dos Cravos em Portugal (abril de 1974), criam-se condições para a erosão definitiva do alinhamento luso-brasileiro e o ajustamento da política brasileira no continente. A guinada africanista da diplomacia brasileira nos anos 1970, na visão de Amado Luiz Cervo, assentou-se nos seguintes pilares:
a) revigoramento da presença brasileira num espaço geográfico de polaridades indefinidas e expansão da rede diplomática no continente;
b) reconhecimento dos regimes políticos dos países recém libertos do colonialismo e reafirmação dos princípios da autodeterminação, soberania nacional e independência econômica;
c) exame de interesses e projetos comuns no Atlântico Sul e das possibilidades de novas correntes efetivas de comércio;
d) estabelecimento de novos modelos de cooperação cultural e assistência técnica;
e) ampliação dos mecanismos de consulta e concertação nos foros internacionais;
f) repulsa ao colonialismo e à discriminação racial;
g) garantia de um novo eixo de fornecimento de petróleo após a crise de 1973;
h) conquista de mercados e expansão das exportações.
Desde 1974, o Brasil pressionava Portugal a reconhecer as soberanias de Guiné-Bissau, Angola e Moçambique, inclusive oferecendo-se a desempenhar mediação. Em 1974, reconheceu o governo independente de Guiné-Bissau antes da conclusão das negociações entre Portugal e sua ex-colônia, gesto que foi seguido de enfáticas declarações de apoio à independência de Angola. Em 1975, já unificada a posição do governo brasileiro em relação à descolonização das ex-colônias portuguesas e fortalecido o programa de política externa do “Pragmatismo Responsável e Ecumênico” de Geisel e Azeredo da Silveira, o Brasil reconheceu o governo do Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA).
A perspectiva de uma inserção internacional mais ecumênica, a necessidade de integrar a África na frente de expansão brasileira, a defesa de relações sadias entre países historicamente próximos e a promoção dos interesses estratégicos e econômicos do Brasil na região são argumentos que dão consistência ao gesto aparentemente contraditório do governo militar brasileiro, declaradamente anticomunista, de reconhecer um regime de orientação marxista-leninista em Angola.
A década de 1980 consagrou e ampliou a vertente universalista e ecumênica da política externa brasileira para a África e consolidou fortes vínculos econômicos, comerciais e políticos entre os dois lados do Atlântico. O continente tornou-se um foco alternativo de expansão dos interesses brasileiros frente às dificuldades e limitações do relacionamento com os países do Norte, especialmente numa conjuntura de crise econômico-financeira internacional com enormes repercussões internas.
As correntes de comércio cresceram vertiginosamente e chegaram a um equilíbrio, com o Brasil importando principalmente petróleo e exportando bens manufaturados e semimanufaturados. Saltaram da tímida cifra de 130 milhões de dólares em 1970 para 3,3 bilhões em 1985.João Batista Figueiredo (1979-1985) empreendeu em 1983 a primeira visita de um presidente brasileiro à África, José Sarney (1985-1990) retornou em 1986 e o Brasil foi visitado por dez chefes de Estado africanos entre 1975 e 1987. Os projetos de cooperação científica, tecnológica e cultural foram reforçados.
No plano geopolítico, a diplomacia brasileira torpedeou o projeto norte-americano de um pacto de segurança coletiva nos moldes da OTAN - a OTAS (Organização do Tratado do Atlântico Sul) - que vinculasse Brasil, África do Sul e Argentina à liderança dos Estados Unidos. Tendo a África do Sul perdido espaço para a África Negra nas prioridades brasileiras e deixado de ser o principal parceiro comercial na região, o Brasil uniu seu tradicional discurso de defesa do desarmamento ao repúdio “apartheid”, obtendo o precioso apoio da Nigéria, que teve papel crucial na concertação política com países da costa atlântica africana para o projeto brasileiro de criação de uma zona de paz e cooperação.
Enfraquecida a influência da África do Sul e da Argentina no continente, a aprovação da resolução da Assembléia Geral das Nações instituiu a Zona de Paz e Cooperação no Atlântico Sul (ZOPACAS), foi uma grande vitória que consolidou a definitiva presença brasileira na África nos próximos vinte anos.
Desenvolvimento foi uma palavra-chave que norteou a ação diplomática do Brasil durante todo o século XX, tendo em vista que a ausência de ambições expansionistas no imaginário nacional e a resolução pacífica das pendências territoriais com os vizinhos liberaram a agenda nacional e a pauta da política exterior para preocupações sobre o que fazer com imenso espaço nacional. Entre 1930 e 1990 a diretriz magna da política exterior foi neutralizar quaisquer obstáculos ao projeto de industrialização brasileiro, fortalecendo a segurança e a autonomia nacionais.
O fim do Regime Militar (1964-1985) coincidiu com o esgotamento do ciclo desenvolvimentista que durante sessenta anos arrastou o Brasil da agroexportação cafeeira à condição de potência média com diversificado parque industrial e robusto mercado interno. A Nova República foi inaugurada em 1985 num ambiente de instabilidade econômica interna e externa e procurou fazer algumas correções pontuais de rumo, sem desviar-se do curso até então vigente.
Como salienta o professor Amado Luiz Cervo, o Brasil viveu simultaneamente a agonia do Estado desenvolvimentista, a emergência do Estado normal e o ensaio do Estado logístico. O governo de Fernando Collor (1990-1992) rompeu com o Estado desenvolvimentista e introduziu o Estado normal, aplicando as diretrizes liberais e monetaristas do Consenso de Washington na condução da política econômica e corrigindo os rumos da política externa, adaptando-a aos novos temas da agenda internacional surgidos com o fim da Guerra Fria e a intensificação do processo de globalização.
O desenvolvimento não desapareceu do horizonte da política externa brasileira, tendo apenas se readaptado aos novos paradigmas surgidos com o fortalecimento do Estado logístico, cuja diretriz básica é fazer a interface entre o “interno” e “externo” para fortalecer as condições de competitividade dos agentes econômicos privados e equilibrar os ganhos nacionais num cenário de interdependência mediante a inserção madura no mundo globalizado.
As presidências de Itamar Franco (1992-1995), Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) e Luís Inácio Lula da Silva (2003-) procuraram diferentes vias de afirmação do desenvolvimento na política externa, mas suas estratégias convergem em torno de um tripé básico: democracia, estabilidade econômica e abertura comercial. Desde o final do governo Collor até hoje a diplomacia brasileira se lança a fortalecer a temática do desenvolvimento, relacionando-a com temas como comércio, finanças, meio-ambiente, direitos humanos, justiça social e integração regional. Com efeito, o país fez reformas internas indispensáveis que deram uma maior coerência e legitimidade ao discurso da política externa. Esta, por sua vez, propôs algumas iniciativas importantes no plano multilateral para redesenhar a ordem global.
No que diz respeito ao comércio, o Brasil abriu sua economia, deu ênfase às negociações da Rodada Uruguai do GATT e vem desempenhando um papel central de articulação de consensos na liderança do G-20 na Rodada de Doha na OMC. Na esfera financeira, estabilizou a inflação, fez o ajuste fiscal e vem ressaltando a urgência de reformas nas instituições do sistema de Bretton Woods.
No campo do meio ambiente, o Brasil aumentou o esforço de vigilância sobre suas florestas e defendeu o conceito de desenvolvimento sustentável durante a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92). Fortaleceu os mecanismos institucionais de proteção à pessoa humana no plano interno e vinculou o desenvolvimento com os direitos humanos durante a Conferência Mundial dos Direitos Humanos de Viena, em 1993.
No que toca à justiça social, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso lançou uma rede de proteção social depois ampliada por seu sucessor, participou ativamente da Conferência sobre Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995) e vem liderando uma campanha mundial contra a fome e a pobreza patrocinada pelo presidente Lula. Por fim, a ênfase no desenvolvimento manteve-se no processo de integração regional do qual o país faz parte, sendo um dos objetivos do Mercosul e da UNASUL (União Sul-Americana) criar condições efetivas para a prosperidade econômica e bem-estar social dos seus membros.
Alexandre de Gusmão: precursor de Rio Branco e avô da diplomacia brasileira
O célebre diplomata, político e estadista Alexandre de Gusmão foi artífice do Tratado de Madri. Paulista nascido em Santos, doutorou-se em Direito e galgou diversos degraus na diplomacia do império português até ser convocado para Secretário Particular do Rei D. João V, função que o colocou no centro de decisões determinantes da metrópole portuguesa em relação à colônia brasileira entre os anos de 1730 e 1750, época de razoável estabilidade política, prosperidade econômica e prestígio internacional da Coroa, coincidentes com o auge da mineração no Brasil.
A circunstância propícia de o governo português contar com um servidor público com conhecimentos de História e Geografia insuperáveis para a época e que dominava o problema da indefinição e insegurança das fronteiras coloniais na América do Sul como ninguém levou Gusmão a desempenhar papel importantíssimo nas complicadas negociações diplomáticas entre os reinos de Portugal e Espanha que resultaram no Tratado de Madri, de 1750, texto fundamental para o reconhecimento e legalização da posse de extensos territórios arduamente desbravados por luso-brasileiros no século XVII.
Isso implicou cancelar quaisquer efeitos do já superado Tratado de Tordesilhas de 1494, fixando os contornos básicos do território brasileiro com base em duas colunas vertebrais: os princípios do uti possidetis e das fronteiras naturais. Alexandre de Gusmão estimulou ainda os estudos cartográficos, mandou elaborar o primeiro mapa do Brasil com a imagem triangular que hoje se conhece, com a localização clara dos territórios ocupados, e incentivou a imigração de açorianos para o Rio Grande do Sul para reforçar a presença de colonos naquela região estratégica.
O Tratado de Madri deu título jurídico à ocupação dos territórios do Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Amazônia, franqueando a Portugal o acesso às pastagens do sul, às minas do Centro-Oeste e às florestas, produtos naturais e rios da imensa bacia amazônica. Em troca, Portugal abriu mão das rendas obtidas com o contrabando da prata e cedeu seu maior trunfo: a Colônia do Sacramento, possessão portuguesa encravada no estuário do rio da Prata à margem oposta de Buenos Aires. A Espanha cedeu o aldeamento jesuítico dos Sete Povos das Missões, no oeste do rio Grande do Sul. Tal contemporização de interesses permitiu aos espanhóis parar de vez a expansão portuguesa, que comia gradativamente pedaços de seu império, e garantir a exclusividade do estuário platense, enquanto para os portugueses criou uma fronteira estratégica e segura no sul que vedasse qualquer tentativa expansionista espanhola numa região onde a balança de poder pendia a favor da Espanha.
Ao observador da época poderia parecer que a magna opera de Alexandre de Gusmão fenecia em sua primeira infância, anulada já em 1761 no Tratado de El Pardo. O que se verificou foi exatamente o oposto disso. O ajuste amigável de antigas e mesquinhas querelas em negociações regidas pelo equilíbrio, moderação, boa-fé, lealdade, transparência e grandeza de vistas vez do Tratado de Madri um paradigma de excelência na resolução pacífica de controvérsias. Dividiu um continente, traçou o desenho básico das fronteiras de todos os futuros Estados sul-americanos vizinhos do Brasil, deu um fundo grande e redondo às fronteiras nacionais e inspirou o trabalho dos grandes diplomatas do Império e da República, como o Barão do Rio Branco. Se Rio Branco é considerado o patrono da diplomacia brasileira, a Alexandre de Gusmão, advogado maior dos interesses brasileiros no século XVIII, cabe o não menos glorioso título de avô dos diplomatas deste país.
O conceito de América Latina teria sido cunhado pelo imperador Napoleão III ao referir-se à área de expansão da França no continente americano em fins do século XIX. A denominação genérica para a região de colonização ibérica como um todo receneu foros de legitimidade no começo do século XX e acabou por prevalecer após a Segunda Guerra Mundial como sinônimo de países menos desenvolvidos do hemisfério, com forte significação sócio-econômica. A Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), vinculada à Organização das Nações Unidas (ONU), formulou pela primeira vez uma concepção de América Latina como situação global.
O romantismo seminal do conceito não escapou ao filtro da História e deu lugar à consciência coletiva dos interesses propriamente latino-americanos, plasmados de forma mais sistêmica no processo de gestação de iniciativas de integração econômica regional e sub-regional. O Brasil e outros países sul-americanos fizeram uma leitura diferenciada dentre as muitas existentes no amplo feixe de possibilidades da integração latino-americana e engajaram-se em fazer a melhor política e a melhor economia de sua geografia, no dizer de Celso Lafer.
O precursor mais ilustre dessa iniciativa foi o Barão do Rio Branco, que mesclando o pan-americanismo dos republicanos com as melhores tradições do Império, fez da circunstância sul-americana o foco prioritário da política exterior brasileira, entre os anos de 1902 e 1912. A idéia de América do Sul, resultante de uma vivência histórica e imposição física pelo fato de o Brasil ser roçado de alto a baixo por vizinhos numerosos e diversos, ganhou dimensão concreta a partir dos anos 60, com a celebração de acordos que organizaram econômica e politicamente o espaço sul-americano em torno de uma comunhão de valores e objetivos.
América Latina e América do Sul não são conceitos excludentes na história recente da política exterior brasileira. Ao contrário, são conceitos que se complementam. Na acepção de Fernando Guimarães Reis, a América Latina permanece como circunstância de nossa fantasia e de nosso estar-no-mundo, filtro por excelência do universal, como o sertão de Guimarães Rosa. A heterogeneidade, a pluralidade, as peculiaridades e as contradições dessa imensa região proporcionam pontes naturais entre o Brasil e os povos de colonização ibérica com alguns desafios sócio-econômicos similares aos nossos, indispensáveis para unir as democracias por estreitos vínculos econômicos e valores políticos comuns, além de catalisar mudanças na ordem internacional.
No que toca à América Latina, o Brasil propôs já em 1958 a Operação Pan-americana para coordenar os países latino-americanos em torno de uma agenda econômica e foi um dos idealizadores da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), em 1960, rebatizada depois de Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) em 1980. Ajudou a fundar a Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) no âmbito da CEPAL e exerceu forte, combativa e permanente liderança entre os países latino-americanos nos foros internacionais. A própria Constituição brasileira de 1988 previu, em seu art. 4o, que a República Federativa do Brasil deve engajar-se na formação de uma comunidade latino-americana de nações.
A América do Sul é o espaço em que se forjou nossa educação diplomática e onde se exercita no cotidiano a conversão das velhas fronteiras-separação em modernas fronteiras-integração. Dois empreendimentos político-diplomáticos consubstanciam essa idéia: o Tratado de Brasília (1969) e o Tratado de Cooperação Amazônica (1978) que organizaram, respectivamente, os países vizinhos das bacias do Prata e do Amazonas em torno do compartilhamento pacífico, soberano e compartilhado dos recursos naturais. Fato gerador de sociabilidade e gregarismo, a dispersão das rivalidades entre Brasil e Argentina tornou possível que ambos os países abraçassem uma agenda inédita de cooperação e integração nos anos 80, explicitada no Programa de Integração e Cooperação Econômica Brasil-Argentina (1986) e no Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento (1988).
O êxito dessa aproximação foi de tal ordem que os dois países, mais Paraguai e Uruguai, assinaram, em 1991, o Tratado de Assunção, que criou o Mercado Comum do Sul (Mercosul), o mais ambicioso dos empreendimentos de que o Brasil já participou na América do Sul. O Brasil propôs, em 1993, uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), em contraposição à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), patrocinada pelos Estados Unidos. Em 2000, na I Cúpula de Chefes de Estado da América do Sul, realizada em Brasília, surgiu a Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana (IIRSA), em que os governos acordaram realizar ações conjuntas para impulsionar o processo de integração política, social e econômica, incluindo a modernização da infra-estrutura regional e ações especificar para estimular o desenvolvimento de eixos sinérgicos de integração.
Doze países sul-americanos reunidos na cidade de Cuzco, no Peru, anunciaram em dezembro de 2004 a formação de uma Comunidade Sul-Americana de Nações, rebatizada de União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) em 2007, nos moldes do modelo de integração européia, para acelerar a integração do continente nos próximos anos. Em suma, a América do Sul é fator de densidade que reforça a base regional de nossa inserção autônoma, múltipla, plena, máxima e adulta no mundo contemporâneo.
O processo de emancipação política do Brasil é um caso sui generis na história do Novo Mundo, entrelaçado com episódios centrais da política internacional do começo do século XIX, como as guerras napoleônicas, o esfacelamento do império espanhol, a emergência da Inglaterra como potência dos mares e o definhamento de Portugal.Derrotada pela França, a Espanha perdeu o controle sobre suas colônias americanas. Sem o poder centralizador de Madri, instaurou-se um vácuo de poder oportunamente aproveitado pelos caudilhos locais para expulsar os últimos colonizadores e proclamar as independências, processo que levou à longa guerra civil e à desintegração do império espanhol em diversas repúblicas autônomas.
Já a independência do Brasil deu-se por um percurso diferente. Portugal havia esvaziado e debelado as insurreições do século XVIII – como a de Minas Gerais e a da Bahia - através do uso da força e da cooptação política pela burocracia metropolitana, conservando razoável grau de controle sobre sua grande colônia americana.
Ato I. A transferência da Corte Portuguesa para o Brasil, em 1808, com a ajuda militar e logística da Inglaterra, foi decisão da mais alta importância para os destinos de ambos os países. A manobra estratégica livrou Portugal da submissão aos desígnios imperiais de Napoleão Bonaparte na Europa, sacrificando a metrópole, mas conservando um governo autônomo comandado pelo Príncipe D. João e um vasto império colonial.
Ato II. Em contrapartida ao auxílio inglês, Portugal fez generosas concessões ao abrir os portos do Brasil ao comércio com a Inglaterra, favorecendo seus interesses de ampliar sua presença na América do Sul. O Brasil transitou abruptamente da condição de colônia para ser a metrópole, o centro político, econômico e militar do império português. A cidade do Rio de Janeiro abrigou não apenas a família real e a nobreza, mas os principais órgãos administrativos e um corpo numeroso de funcionários, militares, comerciantes e seus respectivos familiares.
Ato III. A aliança de D. João com a elite agrária do Centro-Sul e com os comerciantes portugueses e ingleses garantiu recursos para centralizar o poder do Estado, manter o estamento burocrático e debelar insurreições que ameaçaram seriamente a frágil coesão territorial da América Portuguesa. O cenário de uma revolta de escravos à moda haitiana, de uma devastadora guerra fratricida que arrastasse as províncias para a separação política e a difusão de idéias subversivas forçaram a intervenção armada na revolução de 1817 em Pernambuco, que foi um verdadeiro teste da capacidade de reação do governo central contra rebeliões locais.
Ato IV. Mas a estabilidade política conquistada não solucionou o conflito de interesses entre portugueses e brasileiros, acirrados ao longo da permanência de D. João VI e seus seguidores até 1821. A elevação do Brasil à categoria de Reino Unido em dezembro de 1814 foi mais um passo sem volta rumo à emancipação, tornando as elites brasileiras mais ciosas da igualdade econômica e política que gradualmente conquistaram.Os acontecimentos deflagrados após a revolução liberal de 1820 em Portugal foram ainda mais decisivos para o encaminhamento do processo de separação. Por trás das medidas antiabsolutistas do movimento esteve também o desejo de restaurar a velha ordem colonial anterior a 1808.
Ato V. O retorno forçado do Rei D. João VI a Lisboa em 1821 e o reacionarismo cada vez maior das Cortes congregaram as classes dominantes brasileiras em torno do Príncipe Regente D. Pedro de Alcântara. A recusa do Príncipe a acatar as ordens de retornar a Portugal em janeiro de 1822 fortaleceu o seu poder político aglutinador. À frente do Ministério nos momentos cruciais de 1822 esteve José Bonifácio de Andrada e Silva, figura fundamental para o encaminhamento da ruptura e para a manutenção da estabilidade do regime. A recusa de D. Pedro a obedecer às determinações cada vez mais intransigentes das Cortes deflagrou o ato final da separação de Portugal, consumado em 7 de setembro de 1822. Aclamado e coroado Imperador constitucional, D. Pedro I assumiu o Trono e manteve-se à frente dos destinos do país até a Abdicação, em 1831.
Finale. O Estado brasileiro foi criado sem grandes traumas. A monarquia centralizada no Rio de Janeiro foi uma fórmula conservadora que pareceu adequada para conciliar os interesses econômicos, políticos e sociais das regiões mais próximas da Corte - Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo - e também das elites provinciais e regionais do Norte e Nordeste, que depois confirmaram sua fidelidade à Coroa. A manutenção da dinastia de Bragança no poder facilitou a aceitação da independência em Portugal e na Europa da Santa Aliança. Afastadas as tendências separatistas e afirmada a autoridade do Imperador sob todo o vasto território, a elite imperial assumiu o aparelho burocrático legado pelos portugueses e pode entregar-se à paciente obra de construção da ordem sobre um território unificado na América do Sul, em franco contraste com o cenário de turbulência, caos e fragmentação da vizinhança hispânica.
O desenvolvimento de avançadas tecnologias de informação, a redução dos custos dos transportes, a desterritorialização de processos produtivos clássicos, a aceleração de intercâmbios comerciais, o incremento dos fluxos de capital, a abertura dos mercados à competição internacional e outras transformações do sistema capitalista mundial nas três últimas décadas diluíram a clássica separação entre o interno e o externo na realidade econômica dos Estados - alargando as funções dos agentes de mercado e redesenhando profundamente o papel do setor público. O fenômeno responsável por esta metamorfose, a globalização, trouxe no seu bojo os conceitos de eficiência e competitividade e induziu a uma forte retração das atividades do Estado em todos os setores.
Ao impacto deste fenômeno da globalização econômica na política fiscal e nas finanças públicas brasileiras se reporta o recente estudo de Fabrício Augusto Oliveira, “Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil". A obra recoloca em evidência a discussão sobre o papel do Estado como agente político essencial para o equilíbrio e a reprodução do sistema capitalista. A primeira parte traz à luz as origens do Estado e a situa no próprio nascimento do capitalismo moderno – afastando-se das teorias e visões convencionais que divorciam as duas instituições. Analisa os impactos dos processos econômicos e sociais advindos da globalização na capacidade do Estado de exercer suas funções alocativa, distributiva e estabilizadora, cotejando as visões tradicional, marxista, neoliberal, neo-institucionalista e da nova economia política. Faz ainda uma retrospectiva da evolução e da transformação do Estado brasileiro e das principais mudanças no seu quadro econômico-financeiro. Outros capítulos cuidam de aspectos centrais das finanças públicas no Brasil: orçamento, gasto público, tributação, déficit e dívida públicos.
O Capítulo I, “Estado e Produção de Bens Públicos no Pensamento Econômico”, faz uma breve introdução sobre as origens do Estado. Mostra como partiu de uma acanhada estrutura material, institucional e financeira até avançar ao longo dos últimos séculos em múltiplas searas da vida humana e consolidar-se como instrumento de organização da ordem política, econômica e social, garantidor da manutenção do sistema capitalista e de sua estabilidade. O Estado depende da extração de recursos da sociedade para desempenhar as funções soberanas que lhe são atribuídas: funcionamento da máquina pública, manutenção do aparato militar, pagamento de salários aos funcionários, realização de obras e implementação de políticas públicas. A atuação estatal supre, corrige e suplementa as falhas de mercado através de três funções vitais – alocativa, distributiva e estabilizadora. Segundo Oliveira, o Estado desempenhou diferenciados papéis ao longo das fases de desenvolvimento do capitalismo. Assim, pode-se falar em modelos correspondentes aos períodos mercantilista, concorrencial, monopolista e globalizado. O capitalismo monopolista corresponde à sua infância, o concorrencial à sua adolescência, o monopolista à sua maturidade e o globalizado à sua terceira (ouquarta) idade. Até o século XX vigorava uma visão liberal do Estado, responsabilizando-se este tão somente pela ordem, segurança, defesa, justiça, diplomacia e por algumas poucas obras públicas.
O nascimento do capitalismo corresponde ao nascimento do Estado. A centralização dos feudos em torno do poder real permitiu a derrubada de entraves à circulação de mercadorias em vastas porções de território contínuo e a acumulação primitiva de capital. Processo complexo e irregular, exigiu a reformulação de idéias que até então regiam a vida do homem, sendo imediatamente combatido pela igreja romana - que associava o lucro auferido nas atividades econômicas e financeiras viabilizadas pelo renascimento do comércio ao pecado. O capitalismo dependia da expansão do poder do Estado, na medida em que este fortalecia o comércio e a manufatura com a conquista de territórios e riquezas com seus instrumentos de dominação, como os exércitos. As mudanças políticas e jurídicas requeridas para viabilizar tão vasto empreendimento só poderiam ser arcadas pelo Estado – instrumentalizado pela burguesia para encampar iniciativas cujo custo estava além de suas possibilidades. A consolidação interna da soberania garantiu a supremacia da vontade do rei sobre interesses particularistas, fundada na teoria do direito divino, base do chamado Antigo Regime absolutista. Externamente, viabilizou o moderno sistema westphaliano de Estados nacionais regido pelo Direito Internacional.
A tese da limitação do poder do Estado surgiu com a afirmação da doutrina liberal contra o absolutismo político e o mercantilismo econômico nos século XVII e XVIII. O excessivo poder do Estado passou a ser então combatido como anomalia, despertando a consciência da liberdade dos indivíduos contra o arbítrio, principalmente na cobrança de tributos e financiamento de gastos excessivos. As revoluções inglesa de 1688, americana de 1776 e francesa de 1789 representam os mais importantes marcos históricos desse processo. Desenvolvido e confiante, o capitalismo avança sobre domínios antes reservados ao Estado e dispensa parte de sua tutela regulatória e intervencionista. Separado da figura do governante, controlado por constituições políticas, freios e contrapesos e legitimado com clara delimitação do alcance de suas instituições políticas e jurídicas, fortalece sua atuação nos campos da regulação, da segurança e da justiça. O desenvolvimento do comércio e principalmente da indústria, embasado no Iluminismo e na Revolução Industrial, reposicionou o papel do Estado. Adam Smith, o maior dos economistas clássicos, defendeu a liberdade natural do comércio e a mão invisível do mercado para maximizar a eficiência na alocação de recursos. Para Smith, o Estado é uma força externa garantidora da continuidade de um sistema de livre concorrência e de mecanismos estabilizadores automáticos atenuadores de desequilíbrios.
Os economistas clássicos perseguiram em seus estudos as leis de mercado que determinavam a distribuição da riqueza entre as classes produtivas – trabalhadores, capitalistas e proprietários de terras – e seus efeitos no longo prazo sobre salários, lucros e rendas da terra. A nova arquitetura econômica defendia distanciamento do governo das atividades produtivas e condenava a ociosidade do capital. Toda produção encontraria mercado, segundo a Lei de Say; o equilíbrio de fatores seria garantido pela flexibilidade de preços, salários e taxas de juros; a concorrência igualaria a taxa de lucro e apaziguaria os conflitos. A eficiência é a liberdade de ação do indivíduo para fazer as melhores escolhas de atividades segundo suas preferências e habilidades – corrigidas as distorções pela mão invisível do mercado, logrando benefícios para toda a sociedade.
Os bens públicos eram admitidos como exceção que justificava uma limitada intervenção do Estado. Enquanto os bens privados se caracterizam pela divisibilidade e por serem de consumo exclusivo e rival - passíveis de serem precificados no mercado - os bens públicos são não-rivais, não-exclusivos e com custos tão altos que só podem ser alocados pelo Estado, via tributação.
A escola neoclássica refinou os conceitos da anterior e reforçou o papel do mercado como guia de convergência das decisões dos agentes econômicos e de máxima eficiência alocativa. A existência de pequenos produtores evitava que qualquer um deles controlasse sozinho a oferta e a taxa de lucratividade. Os consumidores seriam soberanos, racionais, egoístas, bem informados, buscariam a maximização de suas rendas e utilidades e seriam capazes de participar igualmente da determinação dos preços, das quantidades demandadas e níveis de produção requeridos. E quanto menor a contribuição marginal do agente econômico, menos eficiente ele é e menor a capacidade orçamentária. A máxima eficiência alocativa, em que a taxa marginal de substituição de um bem por outro se iguala à taxa marginal de possibilidades de produção é conhecida como “Pareto eficiente” ou “ótimo de Pareto”.
A ordem liberal começa a sofrer abalos com o acirramento do capitalismo monopolista no final do século XIX, a exigir pronta intervenção do Estado para assegurar mercados e concorrênciana disputa inter-imperialista européia. De outro lado, foi necessário ao Estado assumir o provimento de investimentos em infra-estrutura e capital social básico que não interessavam ao setor privado. Com efeito, a crise de 1929 e seus inéditos desdobramentos nos níveis de produção, consumo, emprego e renda nos países centrais e da periferia puseram abaixo todos os dogmas neoclássicos e chegaram mesmo a colocar em risco a sobrevivência do sistema capitalista. Keynes rompeu com as premissas do laissaz-faire econômico ao defender mudanças no papel do Estado para salvar a economia de mercado. Postulou investimentos públicos maciços para atenuar flutuações cíclicas e políticas de pleno emprego para manejar a demanda agregada, expandindo, via multiplicador, os níveis de investimento, renda e emprego da economia. A partir da Segunda Guerra Mundial o Estado cresceu em tamanho e importância, somando às suas tradicionais tarefas (regulatória, garantidor da defesa e da segurança, alocativa) a de mantenedor da estabilidade econômica e de agente responsável pela implementação de políticas redistributivas. Essa intervenção inédita se justificava para evitar novas crises e corrigir falhas de mercado para conduzir a sociedade a níveis superiores de igualdade e justiça.
O instrumental à disposição dos governos nesse novo contexto era significativo. Os bens semipúblicos ou meritórios (educação, saúde, saneamento) ganharam força com a difusão das idéias keynesianas e são assumidos como políticas redistributivas pelo Estado em razão das externalidades positivas que geram para a sociedade - consolidando-se o Estado de Bem-Estar social (welfare state). O Estado passou ainda a assumir a função estabilizadora de prevenir choques, flutuações e instabilidades do sistema econômico, manejando o crescimento, o desemprego e a inflação via políticas fiscal e monetária. Politicamente, a reconstrução da Europa no segundo pós-guerra e a ameaça do expansionismo soviético reforçaram o papel do Estado como agente fundamental para manter a coesão social no mundo ocidental, inclusive na América Latina, com sua singular experiência desenvolvimentista. O peso do Estado na economia cresce de uma média de 10% do PIB/PNB em 1880 para 20% em 1929 e de 30% em 1960 para 40% em 1985 -chegando a 52% na França e 65% na Suécia.
A reação à teoria keynesiana veio como resposta ao crescimento do Estado. Friederich Hayek advogou, ainda na década de 1940, a despolitização da economia, a autonomização dos mercados e a retração do Estado. A teoria monetarista, baseada em modelos de expectativas inflacionárias, mostrou, através da existência de um trade-off entre inflação e desemprego (Curva de Philips), a inocuidade dos instrumentos keynesianos para a ampliação do nível de renda e emprego no longo prazo. O refinamento da teoria pelos economistas Edmund Phelps e Milton Friedman substituiu o dilema entre inflação e desemprego por desemprego e inflação acima da média dos agentes econômicos, causada por ilusão monetária dos trabalhadores sobre o valor dos salários. Após a elevação da atividade econômica, as variáveis se ajustariam e voltariam aos patamares inicias, porém com inflação mais alta e passível de alastrar-se em espiral no futuro. A recomendação dos monetaristas é que o governo evitasse incorrer em déficit público para implementar políticas econômicas expansionistas e exercesse um firme controle sobre a oferta moeda, geradora em última instância do fenômeno inflacionário.
As chamadas idéias ortodoxas ganharam força a partir dos anos 70, com a inadequação do arsenal keynesiano para lidar com a combinação de inflação alta e estagnação econômica decorrente da crise do dólar, da desestruturação do sistema de Bretton Woods e dos dois choques do petróleo (1973 e 1979). O ressurgimento do liberalismo econômico pregava a ineficiência da gestão de atividades econômicas pelo Estado, o combate aos déficits públicos e o elevado endividamento dos governos.O avanço da Terceira Revolução Industrial e da globalização abriu espaço para uma agenda reformista neoliberal que pregava o oposto do que havia sido feito nos últimos cinqüenta anos: abertura da economia, desregulamentação dos mercados financeiros, privatizações, redução do Estado Providência e aumento da concorrência produtiva. Diversas teorias surgidas então reforçaram os argumentos neoliberais: a Teoria da Regulação, a Teoria das Expectativas Racionais e a Teoria da Escolha Pública.
A Teoria da Regulação argumentava que a regulação não favorece o interesse público, mas protege os interesses da indústria e dos setores regulados contra a concorrência, numa relação promíscua que assevera benefícios, vantagens e condições mais favoráveis para as empresas e, por outro lado, custos, prejuízos, distorções e perda de bem-estar econômico para toda a sociedade. O funcionamento das agências reguladoras e de toda atividade governamental precisaria passar por reformulação e redesenho para garantir maior eficiência, controle e legitimidade, afastando os riscos de captura por interesses privados.
A Teoria das Expectativas Racionais, na linha da teoria monetarista, introduze agentes econômicos capazes de perceber a ilusão monetária e se adaptar rapidamente a ela, corrigindo eventuais erros. Os erros ocorrem pela assimetria de informações que produz desvios da economia de sua situação de equilíbrio. A atualização das informações permite uma correção de expectativas, garantindo convergência entre a inflação esperada e a efetiva e a taxa de desemprego efetivo e a taxa de equilíbrio. Conclui-se, pois, pela neutralidade da política monetária no longo prazo, causadora de inflação e instabilidade sistêmica.
A Teoria da Escolha Pública (Public Choice) mostra ser o Estado mais ineficiente do que o mercado, mesmo quando visa corrigir as suas falhas.O Estado é a arena onde se dão trocas entre atores políticos (stakeholders) - eleitores, políticos profissionais, burocratas, sindicalistas, lobistas etc – que buscam maximizar cada um os seus ganhos e utilidades sem considerar as restrições orçamentárias, isto é, a escassez de recursos de que o Estado dispõe para gastar. Eleitores escolhem políticas públicas de sua preferência, políticos buscam votos para alcançar o poder, burocratas buscam prestígio e salários. Isso leva a uma explosão de gastos públicos, gerando ineficiência na alocação de recursos da economia. A radicalização dessa visão concluiria que a política é simplesmente um desperdício, recomendando reduzir o tamanho dos Estados de bem-estar sociais e simplesmente ignorar ou negar as falhas de mercado.
As propostas neoliberais ganham enorme acolhida na Inglaterra, com Margaret Thatcher, nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e daí se alastram pela Europa Ocidental, América Latina, Leste Europeu, Sudeste Asiático e restante do mundo. A síntese desse pensamento foi o Consenso de Washington, de final dos anos 1980, propugnando reformas econômicas na América Latina que resultassem em mais mercado e menos Estado. Em pouco tempo percebeu-se que o retraimento do Estado em inúmeros países havia criado inúmeros problemas não-previstos: vulnerabilidade a crises econômico-financeiras, retraimento da cobertura social, desemprego e aumento da pobreza. A partir do fracasso do Estado mínimo em meados dos anos 1990, deflagrou-se um processo de revisionismo com a proposta de adequar e fortalecer as instituições estatais de modo a garantir serviços essenciais com o máximo de agilidade, efetividade e transparência, compatibilizandoeficiência e inovação com equidade e democracia. As Teorias de Resgate de um Estado comportado sugeriram uma segunda geração de reformas para amarrar as instituições governamentais aos compromissos da eficiência, responsabilidade fiscal e patrimonial. A atual crise financeira com epicentro na economia norte-americana mostra que a incapacidade do mercado de se auto-regular faz letra morta desses compromissos, pois os governos voltaram a intervir com toda força para salvar o sistema.
Em outro prisma, a visão marxista enxerga o Estado como instrumento coercitivo de dominação política a serviço das classes dominantes, através da imposição de formas institucionais de controle dos governados e da garantia de reprodução contínua das relações de produção capitalistas - cumprindo as funções de acumulação e legitimação a longo prazo. A função de acumulação funciona quando o Estado destina investimentos para aumentar a taxa de lucratividade do capital - reduzindo os custos das empresas com investimentos em infra-estrutura e ciência e tecnologia - e gastos com consumo social, rebaixando os custos de reprodução da força de trabalho.Já a função de legitimação garante o consenso e a coesão social dos governados em torno do Estado, com amplas despesas sociais (sistema previdenciário, por exemplo). Dependendo da realidade nacional e do nível de desenvolvimento sócio-econômico, o Estado pode dar ênfase à função acumuladora ou legitimadora, mas sempre observando o delicado equilíbrio entre redução da eficiência (lucro) e aumento das desigualdades. Essa vertente entende ser necessário investigar a dinâmica da política fiscal para compreender as necessidades de acumulação de capital e o estágio das relações entre as classes numa determinada sociedade.
A segunda parte do capítulo trata do caso brasileiro. No Brasil o Estado surgiu com o processo de Independência (1822) a partir de um arranjo constitucional monárquico, escravista e centralizador acordado entre as elites da região mais rica e dinâmica do centro-sul (Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais) e o príncipe herdeiro português, garantidor da legitimidade e da unidade política do novo país. A construção das instituições e da nação se consolidou durante o Império, bem como o desenvolvimento de um complexo econômico agrário-exportador. A implantação da República (1889) descentralizou o poder político, mas não provocou grandes mudanças na ordem econômica e social, com um Estado liberal e contido, exceto no manejo de uma política econômicavoltada à defesa dos interesses do setor hegemônico cafeeiro.
A Revolução de 1930 rompeu com o arranjo oligárquico e iniciou a construção acelerada das bases materiais e institucionais de um Estado intervencionista na ordem econômica e social brasileira. A fase desenvolvimentista inaugurou um sistema político de compromisso em que o Estado passou a tutelar direta e indiretamente a sociedade, arbitrando em no seu seio os conflitos inerentes às relações capital-trabalho. O projeto de industrialização varguista se impôs pelas mãos de um Estado centralizador e autoritário até entre 1937 e 1946. O interlúdio liberal entre 1946 e 1964 manteve os rumos do nacional-desenvolvimentismo sob um Estado de Direito, com a expansão acelerada dos gastos públicos na forma de criação de empresas estatais, investimentos em infra-estrutura, fundos públicos, déficit e dívida. O governo Kubitschek inaugurou a associação entre Estado, capital nacional e estrangeiro com o seu Plano de Metas, abrindo a economia brasileira às grandes empresas multinacionais - responsáveis pela transferência de capitais e tecnologias para a ampliação do parque industrial.
Os limites do nacional-desenvolvimentismo são tensionados até o ponto de ruptura. A implosão do frágil edifício democrático em 1964 implantou um regime autoritário sob controle militar que se prolongou até 1985. Iniciam-se reformas instrumentais e institucionais (tributária, administrativa, financeira etc) do Estado para reordenar a economia e retomar a capacidade estatal de financiar o desenvolvimento, resultando em forte intervencionismo, ampliação das empresas estatais e elevação da carga tributária e dos gastos públicos. O ciclo de prosperidade do Milagre Econômico foi abortado pela conjuntura internacional dos anos 70, seguindo-se de um período de crescente endividamento, inflação alta e estagnação econômica na década de 1980.
O país redemocratizado enfrenta uma conjuntura de crise fiscal e empobrecimento social sem precedentes. Nos anos 1990 adota-se o receituário neoliberal e inicia-se a retirada do Estado da economia, privatizando-se empresas estatais, desregulamentando-se setores estratégicos e desmontando ampla gama de políticas públicas setoriais, regionais e sociais. Reformas das instituições, ajustes, compromissos e ajuste fiscal são viabilizados para ampliar a liberdade de funcionamento do mercado e a sustentabilidade do financiamento da dívida. A retomada do crescimento econômico em 2004 durou até o advento da crise norte-americana dos subprime (2008). Obrigado a socorrer uma economia rumo à maior estagnação dos últimos anos, o governo brasileiro enfrenta sérias dificuldades e limitações para viabilizar uma política econômica anticíclica.
Para Fabrício Augusto Oliveira, os movimentos pendulares de introdução e saída do Estado da economia se dão em função da necessidade de garantir a sobrevivência do sistema capitalista quando seus agentes extravasam os limites de equilíbrio do sistema, como em 1929 e 2008. Ao assumir a tarefa de salvar o sistema, o Estado se sobrecarrega financeiramente em suas políticas anticíclicas, trazendo para si tarefas tão amplas e dispendiosas como garantir investimentos, empregos e renda. Ao estabilizar as condições de reprodução autônoma do capital e normalizar o desequilíbrio, entretanto, o capital investe novamente suas baterias contra o Estado. Desse modo, o autor chama a atenção para o sério equívoco de criar-se falsa oposição entre Estado e capital, negadora da importância das funções de alocação, distribuição e estabilização do poder público na sociedade. O divórcio entre ambos explicaria a sucessão de períodos de prosperidade e crise na história do capitalismo. Sendo assim, a única solução possível é que Estado e mercado devem caminhar juntos, pois sempre que este dispensa a necessidade daquele, surgem inevitáveis problemas de governabilidade, crises sistêmicas e aprofundamento das desigualdades sociais. A sociedade tem um papel na construção de um capitalismo democrático e sustentável que não pode ser ignorado. Mas só o futuro dirá quais os novos arranjos que surgirão após a conjunturaatual que atravessamos.
Qual o futuro do welfare state na nova ordem mundial pós-1989? A realidade do final do século XX mostrou forte tendência de reestruturação dos sistemas bem-estar, ditada tanto pelos imperativos da crise fiscal dos Estados quanto pelas mudanças no emprego e no perfil demográfico das populações. O professor Gosta Esping-Andersen, num artigo originalmente escrito em língua inglesa, “After the Golden Age: The future of the Welfare State in the New Global Order”, publicado em 1994 sob os auspícios da UNSRID (United Nations Research Institute for Social Development), trata, em linhas gerais, da crise global dos diversos modelos nacionais de proteção social da Europa, América do Norte, Ásia e América Latina.
A esse respeito, o professor da Faculdade de Direito da USP, José Eduardo Faria, em sua obra “O Direito na Economia Globalizada”, mostra como, entre 1980 e 2000, governos ocidentais com bandeiras político-ideológicas tanto de centro-esquerda quanto de centro-direita implementaram, ao seu modo, políticas neoliberais dentro de suas fronteiras. A metamorfose do Estado Providência, na análise de Faria, contemplou um vasto programa de reformas que mudaram completamente o alcance da soberania estatal, o que significou:
a) flexibilização de acordos entre Estado, capital e trabalho;
b) relativização de compromissos e garantias sociais;
c) desconstitucionalização de direitos;
d) seletiva desregulamentação, liberalização e destravamento dos mercados nacionais para a circulação de capitais;
e) privatização de monopólios públicos;
f) adoção de estratégias orçamentárias de bloqueio à implementação de direitos, compromissos, garantias e benefícios assegurados aos cidadãos;
g) adoção de ambiciosos programas de ajuste e equilíbrio fiscal;
h) desmonte do arcabouço jurídico, político, organizacional e econômico-financeiro dos Estados de Bem-Estar social.
No pós-guerra, os Estados europeus perseguiram tenazmente a reconstrução política, econômica e moral de suas sociedades devastadas pela Segunda Guerra Mundial, tendo por base os ditames de justiça, solidariedade e universalismo. Mas como manter generosos, amplos e dispendiosos sistemas de bem-estar social herdados dessa era de ouro do capitalismo num contexto em que os Estados se vêm crescentemente destituídos de autonomia sobre suas políticas monetária, fiscal, produtiva, comercial e tributária? Na perspectiva realista de Esping-Andersen, o welfare state não está fadado ao desaparecimento, mas à mudança, tendo pela frente o desafio de adaptar-se ao novo modelo econômico globalizado, ao deslocamento do eixo dinâmico do emprego da indústria para os serviços, ao envelhecimento da população, à nova concepção de família e à necessidade de diversificação de produtos para usuários com demandas heterogêneas.
Esping-Andersen diagnosticou que a integração econômica impacta todas as regiões globais e seus sistemas de bem-estar, da Ásia à América do Norte e da Europa à América Latina. Contudo, as instituições nacionais tendem a responder de modo bastante distinto às mudanças. Um dos principais trade-offs com os quais os governos dos anos 1990 se depararam, segundo o autor, foi a escolha entre maior liberdade econômica ou maior proteção social. Frente ao dilema, muitos optaram por uma estratégia de benefícios seletivos e focalizados, respaldada por estudos de organismos internacionais como o Banco Mundial. Os welfare states vêm buscando resolver a seu modo a equação econômico-financeira dos pesados custos do sistema de bem-estar impostos ao Estado e à sociedade com estratégias diferenciadas de ajuste e flexibilização. Segundo Esping-Andersen, a “combinação de altos custos salariais, devido às contribuições sociais obrigatórias, com inflexibilidades (tais como a estabilidade no emprego, pagamentos altos em caso de demissão ou benefícios sociais abundantes) é geralmente considerada como principal impedimento ao crescimento do emprego” (1994, p. 80). O autor aponta para as novas tendências do emprego pós-industrial que resultam em tensão entre uma força de trabalho central e outra periférica, o que pode desequilibrar a equação contributiva e causar sobrecarga no sistema de bem-estar.Além das restrições fiscais, “a diferenciação das ocupações e do ciclo de vida que caracteriza a sociedade pós-industrial implica a necessidade de expectativas mais heterogêneas”, pois a “grande incerteza profissional, as demandas por maior flexibilidade, as mudanças nos arranjos familiares e no emprego feminino fazem com que os cidadãos enfrentem riscos também mais diversificados” (1994, p. 82).
Os desafios não se restringem à Europa Ocidental, berço do welfare estate clássico, mas se estendem ainda para outras regiões, como Europa Oriental e Leste Asiático. Nos países recém saídos da Cortina de Ferro, a questão estava em construir novas bases institucionais para substituir o antigo modelo de bem-estar social socialista, centrado em pleno emprego, seguridade social ampla e total controle estatal, ao mesmo tempo em que se ambicionava manter suas conquistas. Ao contrário da relativa estabilidade garantida pelo Estado na era comunista, esses países apresentavam uma situação de desemprego em massa e colapso generalizado de suas economias centralmente planificadas no começo dos anos 1990, tendo que administrar déficits crescentes nos orçamentos de seguridade social. De meados dos anos 1990 até fins da primeira década do século XXI, entretanto, contabilizaram-se importantes avanços nesses países, com a reorganização da economia a partir das reformas de mercado, a entrada de investimentos externos, o fortalecimento das instituições nacionais, o recebimento de ajuda financeira dos fundos europeus de convergência, a adesão à zona do Euro e, por fim, algum crescimento.
Nos países do Leste Asiático, o desafio que se lhes apresentava nos anos 1990 era equilibrar a competitividade econômica de sua mão-de-obra com avanços no welfare state. A escolha estratégica dos governos desses países (especialmente Japão e Coréia do Sul) por uma economia avançada os vem forçando a direcionar recursos para educação, saúde e serviços sociais, o que implica numa força de trabalho mais educada, urbanizada e profissionalizada que se distancia dos tradicionais princípios de solidariedade familiar confuciana. A estagnação da economia japonesa nas últimas duas décadas vem estimulando um amplo debate interno acerca da reestruturação do modelo de proteção social, criando uma forte polarização entre os que defendem uma ampliação da intervenção estatal para minorar os efeitos do desemprego e o lado mais liberal, que prega o corte de benefícios para aliviar o engessamento econômico do país.
Nos países escandinavos, o modelo de proteção social atingiu seu ápice nos anos 1980, com uma forte ênfase na “harmonização de ideais igualitários, crescimento e pleno emprego” (1994, p. 85). Contudo, a tendência que se observa nesses países inclui o abandono de princípios universalistas que outrora regiam seus modelos de bem-estar e a busca de saídas de mercado para incentivar o crescimento do emprego. Segundo Esping-Andersen,
“faz uma grande diferença do ponto de vista do bem estar o fato de o emprego público escandinavo oferecer bons salários e proteção, mas se chega aqui também a um “calcanhar de Aquiles” do sistema cada vez mais evidente: a crescente carga tributária que resulta de grande mercado de trabalho baseado no setor público. Com altas taxas de crescimento de produtividade, o sistema pode ser mantido; mas quando a produtividade ou o investimento privado se contraem, severos problemas de custos emergem” (1994, p. 85).
A estratégia dos governos escandinavos, entretanto, aposta em mudanças gradualistas e marginais para evitar a erosão das conquistas de seu sistema de bem-estar. As bases do welfare state estão sendo deslocadas da preservação passiva da renda real para a promoção do emprego e da família. Para Esping-Andersen, a questão central nesses países “é a capacidade da antes celebrada infra-estrutura institucional (...) de ultrapassar a sua atuação fragmentação” (1994, p. 90), pois o tema é dos mais sensíveis e delicados, com status prioritário nos debates políticos e capaz de alavancar ou solapar a base de apoio aos governos eleitos.
Os países anglo-saxões vêm, desde a década de 1980, apostando numa estratégia induzida de desregulamentação dos salários, flexibilização do mercado de trabalho e privatizações de serviços e empresas. Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia optaram por diferentes abordagens e ênfases nesse esforço reformista. Enquanto os dois primeiros foram mais radicais, o que resultou em aumento da desigualdade e pobreza, os dois últimos foram mais cautelosos e moderados. No entender de Esping-Andersen, o “rebaixamento de salários estimula o crescimento de empregos associado à baixa produtividade, isto é, o crescimento de empregos precários em setores nos quais até mesmo o emprego em período integral e por todo ano resulta em ganhos abaixo da linha de pobreza”.Em conseqüência, continua, “um mercado de trabalho baseado em baixos salários envolve um duplo risco: necessita-se de transferências mais elevadas para a preservação da renda real (tais como assistência social) e, ao mesmo tempo, se reproduzem “armadilhas de pobreza”, uma vez que os baixos salários criam um “desincentivo” ao trabalho” (1994, p. 93).
Assim, mesmo nos Estados Unidos, onde se gasta 13% do Produto Interno Bruto (PIB) em saúde, dezenas de milhões de pessoas ainda encontram-se fora de qualquer plano de cobertura. Ou seja, a
“pobreza associada à estratégia de “baixos salários” concentra-se claramente nas clientelas particularmente vulneráveis, tais como os trabalhadores não-qualificados e as famílias com um só responsável. A curto prazo, os riscos podem ser reduzidos por meio da manutenção dos padrões dos programas de preservação da renda real (...). Assim, parece claro que , como garantia contra a criação de uma espiral de pobreza, uma estratégia ativa de investimento social será necessária a longo prazo. Uma estratégia de flexibilização salarial seria potencialmente menos perigosa se associada sistematicamente a programas de treinamento (1994, p. 94).
Tal situação motivou o governo democrata do presidente Clinton (1993-2001) a tentar reformar o sistema. Fracassada a reforma diante da incapacidade de mobilização de forças políticas e sociais para vencer resistências à mudança, somente uma década depois se criou um novo arranjo político favorável ao avanço do tema, com a disposição da atual presidência democrata de Barack Obama em se engajar na batalha, que promete ser dura e longa.
Na América Latina, os caminhos foram bastante diversos. Nesses países, o sistema público de bem-estar social sempre tendeu a combinar benefícios generosos para uma elite privilegiada de funcionários públicos e uma “aristocracia operária”, além da distribuição farta de recursos com finalidades clientelísticas, gerando não apenas desigualdades, mas sérios problemas de financiamento a longo prazo. A crise fiscal desses países evidenciou a necessidade de reformas urgentes, como no Chile e Argentina, que se engajaram em reestruturações norteadas pela via neoliberal. Mas para Esping-Andersen, “um esquema de pensões baseado em fundos de aposentadoria individuais e privados necessitou de altos subsídios públicos e, com isso, o efeito líquido é de fato o de um subsídio ao bem-estar privado” (1994, p. 101).Ou seja, a experiência chilena repetiu muitas falhas do sistema de financiamento público anterior.
Num rumo contrário, países como Brasil e Costa Rica fortaleceram sua política social com uma política estatal e universalista, como se verifica na criação do Sistema Único de Saúde (SUS). No caso brasileiro, após a promulgação da atual Carta Constitucional, em 1988, verificaram-se três tendências: i) o aprofundamento da descentralização da gestão do sistema de bem-estar, com o fortalecimento dos governos locais (municipais); ii) a criação de novos mecanismos de financiamento e repartição de recursos (fundos vinculados, novos impostos, contribuições); iii) redesenho da rede de proteção social e combinação de programas universais e focalizados.
Com a reestruturação econômica e fiscal do país entre os anos de 1995 e 2002, os orçamentos dos estados federados foram disciplinados e a eficiência do gasto social passou a ser defendida com vigor. A retomada do crescimento econômico entre 2004 e 2008 aumentou a arrecadação do Tesouro e permitiu uma ampliação de quadros administrativos do governo federal, inclusive nas pastas sociais. A unificação dos programas de transferência condicionada de renda numa política nacional de combate à pobreza, o programa Bolsa Família, também aumentou o volume de recursos destinado a essa área. Mas o grande obstáculo para eliminar distorções no sistema público de bem-estar brasileiro ainda reside em duas áreas: previdência e tributação. Talvez uma nova rodada de reformas na administração pública e a futura destinação de recursos da exploração petrolífera para um Fundo Socialtragam algum alento ao welfare state brasileiro na próxima década.
No entender de Esping-Andersen, o quadro atual do welfare state é o de uma “paisagem congelada”, uma vez que a “resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. Assim, sistemas de seguridade social não se prestam a reformas radicais, e, quando estas se realizam, tendem a ser negociadas e consensuais” (1994, p. 104). O trade-off existente entre igualdade e pleno emprego, na síntese do autor, mostra que “aqueles [países] que seguem uma estratégia mais radical de liberalização são melhor sucedidos em termo de emprego, mas pagam um alto preço em desigualdade e pobreza. De modo contrário, aqueles que resistem à mudança pagam o preço do desemprego alto – a Europa Continental em particular” (1994, p. 105). Finaliza Esping-Andersen,
“parte da crise atual pode ser simplesmente uma questão de pressões financeiras e de desemprego crescente. Em parte, ela está relacionada também às demandas menos tangíveis por novos modos de integração social, solidariedade e cidadania. O mercado pode ser de fato um mecanismo eficiente de alocação de recursos, mas não de construção de solidariedade. (...) Não se pode desconsiderar os efeitos econômicos do welfare state. Mas tampouco podemos esquecer que a única razão para promover a eficiência econômica é de garantir o bem-estar (1994, p. 108).
Como estratégia de integração e coesão social, o welfare state dos países avançados cumpriu seu papel durante a segunda metade do século XX e ainda tem uma importância crucial nas complexas sociedades atuais. Nos países em desenvolvimento, caso do Brasil e da vizinhança, houve melhoras singnificativas na direção da universalização.Mas ainda há um grande desafio qualitativo adiante.
