Constituinte de 1987-88: país redemocratizado, mas ingovernável
Ao encerrar-se o Regime Militar (1964-1985), o Brasil apresentava uma conjuntura deveras complexa, apontando para a necessidade de redefinições em seu modelo político-institucional. Brasílio Sallum Júnior (ano: p. 137), ao tratar do período, mostra que não se deve analisar a transição brasileira para a Nova República apenas sob a ótica da mera mudança de regimes, pois se pode cair na armadilha do simplismo e deixar-se de lado as intrincadas relações entre poder político, estrutura social, economia e ambiente internacional.
As encruzilhadas da “década perdida”, como se convencionou denominar a década de 1980 no Brasil, foram muitas: câmbio do regime político, crise econômica, falência do modelo de desenvolvimento e esgotamento de um padrão de intermediação de interesses entre Estado e sociedade vigente desde a Revolução de 1930. Segundo Sallum Júnior (pp. 149-151), o arranjo que começou a ser questionado compreendia: i) um Estado nacional organizador da sociedade que alavancava o desenvolvimento através da estratégia de substituição de importações; ii) um sistema produtivo autárquico e pouco integrado ao mercado externo; iii) um arranjo corporativo conciliador entre os interesses de uma burocracia estatal insulada, setores urbanos emergentes e a oligarquia rural; iv) uma ideologia nacional-desenvolvimentista, importante fator de coesão simbólica; v) a harmonização entre o corporativismo estatal e a velha herança histórica patrimonialista
A crise brasileira dos anos 80, como se sabe, deu-se em decorrência da combinação explosiva de uma economia atrelada à poupança externa para o financiamento do seu crescimento e de uma conjuntura internacional altamente desfavorável. Os choques externos do petróleo dos anos 70 e a reestruturação do sistema financeiro internacional atingiram em cheio os países endividados da periferia - Brasil, México e Argentina - produzindo insuperáveis constrangimentos internos à continuidade das políticas de substituição de importações e do padrão de ação intervencionista estatal. Esgarçou-se completamente o projeto de construção de um capitalismo autárquico sob a égide do Estado.
No que toca à mudança de regime político, as condições responsáveis pelo fim do último ciclo autoritário foram uma combinação de reformas institucionais introduzidas no processo de liberalização, cuja etapa final se deu sob o signo da estagnação econômica, e o esgotamento do modelo de desenvolvimento por substituição de importações. Segundo Sallum Júnior (p. 155),
a crise do regime militar e a conseqüente democratização política do país tiveram na crise do Estado uma fonte crucial de impulsão. Ela contribui decisivamente para o fim do regime autoritário mas estende-se para além dele. Na verdade, aprofunda-se depois e até hoje não foi superada. É a crise do Estado que está na raiz da instabilidade econômica dos anos 80 e 90 e explica as dificuldades de o Brasil se fixar num regime político estável.
Assim, a transição foi um processo pelo qual o poder político foi razoavelmente distribuído a diferentes grupos organizados e no qual foram introduzidas novas condições de operação do sistema político, contrastantes com a tradição que vinha acompanhando a adoção do modelo corporativista desde os anos 30. Ainda de acordo com Sallum Júnior (p. 166),
todas as tentativas de resolver a crise durante a Nova República padeceram de uma limitação básica: tentaram resolver problemas derivados da crise do Estado Desenvolvimentista dentro de seu antigo quadro de referência.
A mudança trouxe uma nova experiência de populismo democrático alinhado ao modelo desenvolvimentista, já em decadência, sob o governo José Sarney. Embora ainda hegemônica, a estrutura corporativa herdada do período desenvolvimentista não era mais a única via para a articulação dos interesses sociais. O sistema partidário tornou-se mais diversificado e representativo. A imprensa e a opinião pública passaram a exercer mais influência no mundo político. Juízes e promotores públicos tornaram-se mais ativos no sentido de desafiar políticas públicas e proteger os direitos dos cidadãos. A cultura política dos brasileiros começava a mudar aos poucos, reconhecendo as eleições democráticas como um valor político. As eleições para prefeitos, para governadores, vereadores e deputados estaduais, bem como as políticas locais e regionais, ganharam maior importância na vida da população e no processo político nacional. O federalismo se reforçou com a nova repartição de competências e recursos. Esses fatores contribuíram para a construção, durante as décadas de 80 e 90, de um contexto político-institucional com características de freios e contrapesos, ampliando significativamente a experiência limitada do período democrático populista (1945-1964).
O Estado brasileiro, dilapidado sob o peso do gigantismo burocrático e do descontrole fiscal, virtualmente quebrou e sua máquina apodreceu em vários segmentos. Enquanto o ambiente econômico internacional sofria modificações, a transição entre modelos no Brasil foi lenta e veio atingir um ponto de ruptura após a crise da dívida externa, a redemocratização e quando a inflação alcançou os quatro dígitos. De fato, enquanto a maioria dos países latino-americanos já tinha adotado reformas liberais no final da década de 1980, o Brasil era considerado um dos casos de ajuste tardio no hemisfério. A lentidão da reação brasileira à globalização pode, em grande parte, ser atribuída à permanência de estruturas estatais, idéias e práticas referentes aos processos de formulação e implementação de políticas legadas ao Estado desenvolvimentista. Foi esse legado anacrônico que começou a ser desmontado na década de 90, ao mesmo tempo em que outros fatores contribuíram de modo crucial para a criação de um novo ambiente institucional, especialmente a abertura e estabilização da economia, as primeiras reformas do Estado, o fortalecimento da democracia e da sociedade civil.
Com relação à nova ordem constitucional pós-autoritaria, houve avanços e retrocessos. Promulgada em 5 de outubro de 1988 sob a mais alta pompa e circunstância, a Constituição de 1988 refletiu o avanço ocorrido no país, especialmente na democratização dos direitos civis e políticos. A nova Carta Constitucional incorporou vários dispositivos que produziram efeitos políticos e econômicos significativos. Entre eles destacam-se: o reforço do poder do Congresso Nacional perante o Executivo; a repartição federativa das receitas tributárias, com a criação do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios; a adoção de um catálogo de direitos e garantias fundamentais detalhado, acompanhado de dispositivos que deram autonomia ao Poder Judiciário e ao Ministério Público. Um federalismo mais forte e revitalizado foi assegurado, reinstituindo e ampliando procedimentos de competição política.
Ela também gerou problemas, como o tempo mostraria adiante. Sallum Júnior ressalta que o documento “reforçou ou mesmo criou um grande número de privilégios que se tornaram obstáculos no caminho da superação da crise do Estado e da construção de uma democracia estável” (p. 168). O sistema tributário retirou muitos recursos da União, passando-os aos Estados e municípios, sem que estes assumissem as obrigações de gastos em nível correspondente. Por sua vez, a manutenção da aposentadoria por idade, em qualquer profissão, sobrecarregou a previdência social, a ponto de torná-la sempre deficitária, apesar da melhoria de seu funcionamento. A manutenção da estabilidade dos servidores públicos concursados, após dois anos de serviço, concorreu para dificultar a flexibilidade da máquina do Estado.
Esses preceitos e outros mais contribuíram para agravar a crise do Estado brasileiro, problema gritante dos últimos anos. De fato, a Constituição refletiu o clima de instabilidade e falta de rumos vivido pelo país na Nova República, pois nasceu com o destino de durar pouco, na sua forma original. A própria definição do sistema presidencialista de governo e a forma republicana ficaram sujeitas a um plebiscito, marcado para 7 de setembro de 1993, no qual foram confirmados pelo povo.
Enrique Carlos Natalino
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