Três debates sobre a exclusão social

São Paulo: o contrastes na próspera região do Rio Pinheiros

1. Introdução

A exclusão social é um dos fenômenos mais centrais, multifacetados e multidimensionais das sociedades de massas no começo desse século. A ampla mobilização dos governos, empresários, ativistas e cidadãos em torno das conhecidas Metas de Desenvolvimento do Milênio (MDM) [1] e do Fundo Mundial de Combate à Pobreza [2] mostram como o tema encontra-se no centro de um frutífero debate internacional.

Segundo Gilberto Dupas (1999), “as transformações que levaram ao surgimento da discussão sobre exclusão social afetam diversos tipos da vida social – sejam eles culturais, econômicos, sociais, políticos ou psicológicos”.[3] No entender de Garry Rogers (1995), a noção de exclusão social não se refere apenas à falta de acesso a bens e serviços, mas a desigualdades econômicas, políticas e culturais na distribuição de bens jurídicos como segurança, justiça e cidadania. Assim, o autor enumera vários tipos de exclusão: (a) exclusão do mercado de trabalho; (b) exclusão do trabalho regular; (c) exclusão do acesso a moradias decentes e serviços comunitários; (d) exclusão do acesso a bens e serviços (públicos e privados); (e) exclusão de dentro do mercado de trabalho (segmentação em empregos bons e precários); (f) exclusão da possibilidade de garantir uma sobrevivência minimamente digna; (g) exclusão do acesso à terra; (h) exclusão do acesso à segurança (insegurança física, insegurança em relação à sobrevivência e insegurança em relação à proteção às contingências); (i) exclusão dos direitos humanos.[4]

Hillary Silver (1995) mostra que o debate sobre a exclusão social não pode ser dissociada da forma com que cada sociedade enxerga o problema. Para permear a discussão, propõe três diferentes paradigmas para entender a integração social: (a) o “paradigma da solidariedade”; (b) o “paradigma da especialização”; (c) o “paradigma do monopólio”. O “paradigma da solidariedade” estaria ligado ao republicanismo de corte francês, no qual a exclusão é vista como uma ruptura do vínculo social entre indivíduos e a sociedade, cabendo ao Estado ajudar na inserção dos excluídos. O “paradigma da especialização” associa-se ao liberalismo anglo-saxônico e relaciona a exclusão com a discriminação, de modo que não haveria exclusão se os indivíduos tivessem livre trânsito pelas categoriais sociais, garantido pela firmeza das regras instituídas pelo Estado. Por último, o “paradigma do monopólio”, vinculado à social-democracia, alemã segundo o qual a exclusão seria resultado da formação de monopólios de grupos sociais, podendo ser mitigada pela cidadania social-democrática e pela participação de todos na comunidade. [5]

Sobre esse tema simultaneamente socioeconômico, ético e político discorre Lúcio Kowarick em seu artigo “Sobre a Vulnerabilidade Socioeconômica e Civil - Estados Unidos, França e Brasil”, publicado em 2003 num momento histórico de intenso debate mundial acerca da necessidade de combate à pobreza e à exclusão social nos países desenvolvidos e em desenvolvimento.

Em seu artigo, Kowarick aponta como a noção sociológica de excluídos é demasiado ampla e escorregadia, apontando, a princípio, para todos os contingentes populacionais que estão à margem dos processos sociais básicos, desenraizados de instituições como família, escola, igreja e trabalho, desligados de qualquer participação relevante no mercado e que representam, portanto, indivíduos aos quais se negam os direitos fundamentais para uma vida minimamente digna e se fecham as possibilidades de ascensão social e emancipação humana.

O autor aponta dois diferentes debates que se deram e, em boa medida, ainda se travam no Ocidente sobre vulnerabilidade social: (a) o debate norte-americano, fortemente ideologizado e centrado em torno das noções de subclasse (underclass), condenação dos programas de bem-estar social e imposição de culpa às vítimas; (b) o debate francês, que reconhece a importância do Estado no fornecimento dos meios de inserção social aos marginalizados, mas polemiza em torno da explosiva questão da definição de exclusão e desfiliação social.

Nos Estados Unidos, a hegemonia do pensamento conservador sobre o credo liberal [6] e a investida contra as conquistas sociais do pós-guerra contribuíram para solapar a noção elementar de que todo cidadão americano é sujeito ativo de direitos sociais num Estado com bases capitalistas, democráticas e solidárias. A partir da década de 1980 houve uma retirada estratégica do Governo do papel de construtor de uma sociedade equânime e uma transferência aos indivíduos da responsabilidade por sua condição de vida, desconstruindo prerrogativas cidadãs. Ao invés de culpar o Estado pela omissão, passou-se a simplesmente a deslocar a questão para a esfera privada. A questão social na sociedade mais próspera do planeta transfigurou-se num binômio simples: culpar ou não culpar a vítima pelo aumento da ociosidade e da indolência.

Já na França o debate seguiu outro rumo. Desde a Revolução de 1789, o tripé básico do Estado republicano tem sido construir uma sociedade baseada nos princípios da liberdade, igualdade e fraternidade. Desde o advento da V República Francesa (1958), há um inquestionável consenso tanto nos partidos de esquerda quanto nos de direita sobre a importância da intervenção estatal para prover meios de inserção social aos indivíduos não absorvidos pelas ondas de progresso econômico e modernização social, reconhecendo-lhes ao acesso a bens materiais, econômicos e culturais. A polêmica nos meios franceses se dá e torno dos conceitos de exclusão e desfiliação, ou seja, quais grupos e classes seriam objeto de auxílio estatal e quais setores não mereceriam ou não seriam partes legítimas no recebimento da assistência governamental.

2. O debate norte-americano: responsabilização das vítimas

Estados Unidos: a pobreza também está no centro

A idéia de pobreza nos Estados Unidos sempre teve uma conotação sociocultural fortemente individual e ética, relacionada a atributos como ausência de força de vontade e energia moral. O pauperismo seria sinônimo de erro intencional, indolência, ausência de fibra moral e hábitos viciosos. A raiz desse entendimento pode ser localizada na tradição puritana e protestante americana identificada por Max Weber em sua obra “A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo”, tradição segundo a qual se elege o individualismo como atributo básico para a conquista da igualdade numa sociedade fundada em ideais igualitários, de independência e iniciativa pessoal. [7] Ou seja, o pobre é um ser marginalizado porque não soube aproveitar as condições de igualdade de oportunidades, é um incapaz de perseverança e desprovido de fibra e treinamento moral para vencer na vida.

Subjacente a essas idéias matriciais surgiu, nos anos 60, um termo para designar o processo de marginalização do mercado de trabalho assalariado e de parcela de mão de obra individual com níveis baixos de qualificação: a noção de subclasses (underclasses). Utilizado no bojo de uma interpretação mais progressista do fenômeno da pobreza, o termo aponta como causa desse fenômeno as grandes mudanças estruturais que marcaram a sociedade americana no segundo pós-guerra. Os estudos acadêmicos e governamentais realizados com base na noção de subclasses serviram de “forte estímulo para fomentar políticas públicas que deveriam fornecer condições para retirar as camadas pobres de sua situação de anomia e marginalização” numa época em que a sociedade americana esteve envolta em fortes clivagens político-ideológicas, com explicações reducionistas e polarizadoras que se resumiam a apontar o racismo e a exploração econômica como causas da pobreza. [8]

Diante do vazio analítico, Kowarick mostra como o pensamento conservador se apropriou do debate, empunhando novamente a bandeira moralizadora das origens dos Estados Unidos para nortear as discussões sobre a marginalidade e a anomia sociais. A noção de “cultura da pobreza” enfatizada por Oscar Lewis na década de 1960 associava novamente o fenômeno à resignação, à passividade ao fatalismo, um resgate de teses tradicionais que foi aproveitada na década de 1980 para legitimar o Partido Republicano em sua política de fazer recuar a presença estatal na economia e na estruturação da ordem social. [9] Inspirados numa espécie de darwinismo social, os programas governamentais de bem estar social foram diretamente culpados pelos republicanos pelo incentivo à ociosidade, à desmotivação ao trabalho, ao esforço e ao sacrifício - devendo ser desconstituídos não apenas em nome da maior eficiência econômica, mas da necessidade de focar a ação estatal na repressão pura e simples às novas ameaças do final do século XX: a criminalidade violenta, a depravação moral e outras mazelas.

A hegemonia do pensamento conservador sobre o liberal foi expresso nas substanciais vitórias políticas republicanas nas décadas seguintes – Ronaldo Reagan (1981-1989), George H. Bush (1989-1993), George W. Bush (2001-2009) e na captura de parte da agenda do Partido Democrata por teses republicanas, como se deu no governo Bill Clinton (1993-2001), cujo segundo mandato foi em grande parte obliterado por maioria congressual republicana. Segundo as teses em vigor na época, as políticas generosas dos democratas prejudicavam a vontade de trabalhar, solapavam as bases da estabilidade familiar e estimulavam comportamentos ilegais.

A prevalência do conservadorismo convenceu a maioria dos eleitores norte-americanos de que havia uma minoria social de desajustados, inúteis, ociosos e desqualificados responsáveis pelas mazelas sociais, pela reprodução da indolência, da anomia e da propensão à criminalidade. Um exemplo claro e ilustrativo foi a iniciativa de tolerância zero ao crime do então prefeito de Nova York, Rudolph Giuliani, que propugnava um foco da ação repressiva policial nos bairros mais pobres, problemáticos e densamente povoados da maior área metropolitana da costa leste americana.

Por trás do resgate dos valores familiares, do trabalho árduo, dos laços comunitários e da crença no liberalismo econômico embutia-se a necessidade de impor obrigações, deveres e responsabilidades para a cidadania, colocando em xeque o princípio da prerrogativa de direitos (entitlement). O Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act (PROWORA) tornou-se um paradigma dessa nova concepção ao dificultar o acesso aos benefícios, condicionado à exigência de que as pessoas trabalhassem e reorganizassem suas famílias. Embora o termo subclasses (underclasses) tenha caído em desuso nos anos 1990, o núcleo do pensamento conservador continuou de pé na forma de estudos como o de Charles Murray.

Ao se referir às mazelas familiares americanas - crianças problemáticas nas escolas, alcoolismo, promiscuidade sexual e violência urbana - Murray tentou associá-las não apenas à ocorrência da pobreza, mas a um tipo de comportamento moralmente reprovável de determinados grupos à margem da sociedade.

Muito embora Kowarick indique que as razões reais da marginalização social nos Estados Unidos estejam associadas às mudanças tecnológicas e organizacionais, à desindustrialização de vastos cinturões urbanos como a região dos Grandes Lagos, à deterioração e êxodo urbano, à dinâmica das classes e ao preconceito contra minorias, a explicação simplista do argumento conservador capturou os norte-americanos e ainda dita os rumos do debate sobre a pobreza no país.

3. O debate francês: responsabilização do Estado

Banlieue de Paris: confinamento da pobreza

A tese de que era necessário responsabilizar exclusivamente o indivíduo por sua condição social parece ter ficado restrita a um lado do Atlântico. Do outro lado, na França estatocêntrica, o État Providence ou État Social é um considerado um patrimônio nacional, uma conquista do pós-guerra tão profundamente enraizada no imaginário político-cultural francês ao ponto de bloquear qualquer tentativa de reforma ou reestruturação mais ampla, combatidos com monstruosas mobilizações em massa, paralisações de serviços públicos, agitações dos sindicatos e estragos inevitáveis na imagem dos políticos. Assim sendo, retirar o debate do Estado para focá-lo na sociedade é um não-assunto na França, pois se constituiu um pacificado consenso sobre o papel da ação governamental para combater a exclusão social e econômica.

A questão social na vida francesa problematizou-se em quatro grandes vetores. No período entre reconstrução do pós-guerra e o fim dos anos 60, o problema central a ser atacado era o da moradia, o que motivou o desencadeamento de um vasto programa de renovação urbana e construção de conjuntos habitacionais. Já em meados dos anos 70, o foco direcionou-se para a assistência aos “deserdados da fortuna”, os socialmente excluídos identificados na famosa obra “Les exclus: um français sur dix”, de René Lenoir (1974), político de filiação gaullista que posteriormente integrou o gabinete de Jacques Chirac como secretário de Estado da Ação Social.

Segundo Lenoir, a despeito do crescimento econômico e da melhoria das condições de vida da sociedade, era preciso cuidar especialmente dos elementos deslocados e inadaptados (“handicapés sociaux”) com políticas específicas de proteção social, pois “trata-se de uma outra França [...] à margem da normal [...] mas que, não obstante sua situação de excepcionalidade, constitui uma gangrena que ameaça [...] o conjunto do corpo social”.[10]

A terceira abordagem da questão social, na segunda metade dos anos 80, passou a centrar-se em torno da realidade dos novos pobres “expelidos pela dinâmica do progresso”, os “handicapés légers”, indivíduos que nos trinta anos gloriosos do pós-guerra tinham empregos, mas que com a Terceira Revolução Industrial haviam sido afetados pela precarização econômica e social. Em seguida, a questão social se reconfigurou em torno da situação de extrema vulnerabilidade, passando a englobar um grande e variado grupo de excluídos diretamente afetados pela crise do trabalho, pelo rebaixamento social e pela dissolução de laços de sociabilidade primária.

Kowarick mostra que a transição da primeira para a última concepção poderia ser resumida numa metamorfose da questão social como sinônimo de “anormais incapazes” para “normais inúteis”. Por fim, Kowarick alude à perda de identidades sociais, processo culminante da vulnerabilidade social e econômica, advinda do

desenraizamento familiar e comunitário, à queda da participação em associações recreativas, sindicais e partidárias, processos que conduzem à apatia e ao isolamento em um cenário social e político marcado pela diminuição dos conflitos abrangentes, fragmentação dos atores sociais e diluição dos interesses coletivos.[11]

Ponto fundamental do debate social France são as condições de vida dos bairros operário-populares periféricos das grandes cidades (Paris, Lyon, Marselha, Toulosse, Dijon, Nantes, Rennes, Bordeaux), as chamadas banlieues, palcos de freqüentes explosões de violência urbana que quase sempre se iniciam com a reação policial a depredações, brigas de rua, pequenos delitos e outros atos contra a ordem pública cometidos pelos jovens, especialmente filhos de imigrantes pobres.

Segundo Kowarick, tais revoltas não têm caráter reivindicatório, mas são atos que expressam sentimentos difusos de insatisfação, desespero, ódio e vazio existencial. Para Robert Castel (1995), a cultura da delinqüência volta-se contra os agentes públicos e, sobretudo, contra a polícia. Não visa reivindicar níveis maiores de participação ou superar problemas concretos, mas simplesmente “perambular na superfície das coisas, aprimorar-se em nada fazer, ir de um lugar a outro sem ir a lugar nenhum” [12]

O esfacelamento do modo de vida operário-popular e o isolamento físico e sociocultural da pobreza em grandes conjuntos habitacionais na França multiplicaram o potencial cronicamente agressivo da marginalidade. Nesses espaços de segregação social são altíssimos os índices de desemprego, baixíssima a qualificação das pessoas e elevadíssima a penetração de radicalismos étnico-religiosos, três combustíveis inflamáveis que se somam à prevalência de sentimentos negativos como desânimo, desesperança, resignação e indiferença. A questão das banlieues agrava a fratura social, desfaz a cidade como espaço de convivência coletiva e implode os fundamentos da paz social, já que a violência se volta contra aqueles que compartilham o mesmo espaço público.

Diante de tais mazelas, qual tem sido a abordagem do Estado francês para lidar com as vítimas da “desqualificação” e da “desinserção” (enfraquecimento dos laços relacionais e estigmatização que acabam induzindo ao retraimento, à resignação ou à rebeldia) sociais? Quatro têm sido as zonas que identificam a situação de um indivíduo no que diz respeito ao trabalho e à sociabilidade primária (família, vizinhança, comunidade): (a) a zona de integração caracteriza-se pela presença de um vínculo de trabalho permanente e pela solidez das relações sociais; (b) a zona de vulnerabilidade conjuga precariedade do trabalho com fragilização da sociabilidade primária; (c) a zona de assistência indica a necessidade de subsídios públicos para que não ocorra um desligamento social e econômico; (d) a zona de desfiliação combina desemprego e perda de raízes comunitárias.

No âmago da questão encontra-se a crise da sociedade salarial forjada no ambiente do pós-guerra, responsável pela estabilidade, proteção e segurança dos indivíduos contra as incertezas - pilares que compunham o edifício e a maquinaria públicas de regulação econômico-social sustentadora da legitimidade da República. Segundo Castel, a fratura da zona de integração vem forçando um crescimento das zonas de vulnerabilidade e desfiliação, indicando também a necessidade de reforço do assistencialismo estatal como solução apaziguadora do aprofundamento dos hiatos sociais. [13] Kowarick mostra, entretanto, que

A problemática central do atual sistema político francês reside em gerar instâncias de combate à vulnerabilidade econômica, social e urbana. Não é por outra razão que a forte presença da ação pública, ao procurar mediar as formas de solidariedade, encontra-se em outro universo de tradição do individualismo norte-americano, apoiada na valorização da work ethics e nos perigos, não raramente persecutórios, da welfare dependency. [14]

O que se debate na França, em suma, é quais seriam as melhores alternativas de mediação desses conflitos através da ação do Estado. A exclusão e o esgarçamento do tecido social naquele grande país da Europa Ocidental aparecem no topo do debate político e no âmago das preocupações de fortalecimento do aparelho estatal como instrumento de combate às fraturas que ameaçam a paz pública e o equilíbrio nacional. Ao contrário da concepção individualista dos Estados Unidos, a fórmula republicana francesa reconhece claramente como responsabilidade e dever do Estado proteger todo cidadão que viva em seu território, pois é um sujeito, um cidadão que, antes de mais nada, tem o “direito a ter direitos”, na moderna acepção da Hannah Arendt. [15]

4. O Debate brasileiro: cidadania incompleta

Brasil: hobbesianismo social

Quais discursos e ações pautaram o debate acerca problemática social na realidade brasileira nas últimas décadas? Em que ele se diferencia da discussão que se trava Estados Unidos e na França?

Segundo Kowarick, a estruturação discursiva no Brasil não reside em culpar o pobre pela sua pobreza, pois a magnitude do pauperismo é tão visível e onipresente que ultrapassa o simplismo de explicações moralistas como as apregoadas pelo conservadorismo norte-americano. A imensa massa de desvalidos existente no Brasil também impede que se afirme que haveria no país igualdade de oportunidades para todos competirem e ascenderem socialmente através do trabalho, do esforço e do mérito.

No Brasil, como na França, também se atribui ao Estado a responsabilidade por uma ação pública contra a pobreza, como se verifica na própria Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. A Carta propugna, em seu Art. 3º, que constituem objetivos fundamentais do Estado Brasileiro: “I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e qualquer outras formas de discriminação.”

Inversamente ao caso francês, a capacidade de responsabilização do Estado no Brasil é limitada pela pequena envergadura de sua ação social – minada em grande parte pela ineficiência administrativa, insuficiência de recursos, corrupção, falta de planejamento e má gestão. Daí o forte coro que apregoa a desresponsabilização do Estado e a desconstitucionalização dos direitos econômicos e sociais dos cidadãos, substituindo-os por ações de cunho humanitário.

Ao invés de culpar as vítimas, um mecanismo de controle e acomodação social fortemente utilizado no Brasil é o de naturalizar acontecimentos e conflitos, retirando qualquer responsabilidade que venha a pesar sobre seus ombros acerca de sua condição social. No entender de Kowarick, ao retirar do pobre a condição de sujeito e atribuir-lhe a pecha de “coitado”, “desvalido”, “deserdado da sorte”, vítima da sina, acaba-se por naturalizar as relações sociais como um espaço de exclusão por excelência.

Trata-se de discursos de imponderabilidade que seguem as leis incontroláveis da natureza ou a inevitabilidade daquilo que é assim porque assim sempre foi. A atualização desses acontecimentos proclama as leis inescapáveis do mercado, da globalização, do avanço tecnológico ou da hierarquia social e, dessa forma, acaba por levar à individualização da questão do pauperismo. [16]

A segunda estratégia de controle e acomodação de conflitos muito utilizada no Brasil é a neutralização. Através da persuasão, do constrangimento e da coerção, cada pessoa é impelida a permanecer na posição ou estamento que ocupa na vida social, sem questioná-lo, “uma forma de discriminação escrachadamente marginalizadora”.[17] A singela frase “você sabe com quem está falando?”, magistralmente dissecada por Roberto DaMatta em sua obra “Carnavais, Heróis e Malandros”, é a expressão mais bem acabada dessa prática soez que reproduz e sacramenta as desigualdades de uma sociedade que não vê regida por leis igualitárias e impessoais, mas se estrutura de forma essencialmente vertical e hierárquica, como a pirâmide do feudalismo medieval.

Formas de controle e acomodação e social são a humilhação, a extorsão, a agressão, o espancamento, o homicídio e outras tantas atitudes de violência e desrespeito aos direitos humanos. Wanderley Guilherme dos Santos [17] fala na existência de um hobbesianismo social no Brasil que alimenta a cultura cívica da dissimulação,

pois as pessoas se encontram isoladas e enredadas por sociabilidades fragilizadas, temem a convivência, desconfiam e desacreditam das instituições jurídicas e policiais e, em conseqüência, negam e sonegam os conflitos e as variadas modalidades de vitimização a que freqüentemente são submetidas. [18]

Além da análise de Guilherme dos Santos, Kowarick menciona ainda duas outras interpretações: a de Francisco de Oliveira sobre a desclassificação dos conflitos e das reivindicações das classes dominadas e a de José de Souza Martins, a respeito da existência de uma separação estamental de mundos tipicamente medieval no Brasil. A especificidade do caso brasileiro, segundo o autor, é a presença de “vastos processos de vulnerabilidade socioeconômica e civil que conduzem ao que pode ser chamado de processo de descidadanização”. [19]

Em síntese, Kowarick mostra que na realidade brasileira, ao contrário da norte-americana e da francesa, o debate sobre a questão da exclusão social é muito mais central, pois se relaciona com a própria estrutura organizacional da nação, marcada por um histórico e brutal processo de marginalização de amplos contingentes humanos da cidadania, que no dizer de José Murilo de Carvalho, percorreu e ainda percorrerá um longo caminho para esquivar-se dos impasses que obstaculizam sua plena realização concreta. [20]

Enrique Carlos Natalino (Outubro/2009)

Notas:

[1] As Metas de Desenvolvimento do Milênio (MDM) surgem da Declaração do Milênio das Nações Unidas adotada pelos 191 Estados-membros em 8 de setembro de 2000. Resultou de um esforço para sintetizar acordos internacionais alcançados em várias cúpulas mundiais ao longo dos anos 90 (sobre meio-ambiente, direitos humanos, desenvolvimento, direitos das mulheres, desenvolvimento social, racismo, etc.). A Declaração arrola um conjunto de compromissos concretos com prazos fixados e indicadores quantitativos de acompanhamento para a melhoria do destino da humanidade neste século. As 8 Metas, com seus 18 objetivos e 48 indicadores, servem de alavancas sistêmicas para a elaboração de políticas públicas adaptadas às condições de cada sociedade. São elas: (a) Meta 1 - Erradicar a pobreza extrema e a fome; (b) Meta 2 - Atingir o ensino básico universal; (c) Meta 3 - Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; (d) Meta 4 - Reduzir a mortalidade infantil; (e) Meta 5 - Melhorar a saúde materna; (f) Meta 6 - Combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; (g) Meta 7 - Garantir a sustentabilidade ambiental; (h) Meta 8 - Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.

[2] A iniciativa a que se faz referência aqui foi discutida na Conferência de Imprensa sobre o Fundo Mundial de Combate à Pobreza, realizado em Genebra em 31 de janeiro de 2004, com a presença dos presidentes da República Federativa do Brasil (Luiz Inácio Lula da Silva), República do Chile (Ricardo Lagos), República Francesa (Jacques Chirac) e do Secretário Geral das Nações Unidas (Kofi Annan).

[3] Gilberto Dupas. Economia Global e Exclusão Social. 3ª edição, São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 20.

[4] Rogers, 1995 apud Dupas, 1999, p. 20.

[5] Hillary Silver. Reconceptualizing social disadvantage: three paradigms of social exclusion. In: Garry Rogers; Charles Gore; José Figueiredo (orgs.). Social exclusion: rethoric, reality, responses. Genebra: International Institute for Labor Studies, 1995 apud Dupas, 1999, p. 252.

[6] Lembrar-se-á que o termo liberal, em inglês, não tem a mesma conotação que possui em português, pois se vincula não à escola econômica liberal, mas ao pensamento político de esquerda ou centro-esquerda.

[7] Kowarick, 2003: p. 63.

[8] Kowarick, op. cit, p. 64.

[9] Idem.

[10] Lenoir, 1974, pp. 10 e 36 apud Kowarick, 2003, p. 70.

[11] Kowarick, op. cit, p. 71.

[12] Robert Castel. Les pièges de l `exclusion. Lieu Social et Politiques, Revue Internacional d’Action Communautaire, 1995b, 34 apud Kowaick, 2003, p. 71.

[13] Robert Castel. Le metamorphoses de la question sociale: une chronique de salariat. Paris, Fayard, 1995a apud Kowarick, 2003, p. 73.

[14] Kowarick, op. cit, p. 75.

[15] Celso Lafer. A reconstrução dos direitos humanos: um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 1988, pp. 13-31.

[16] Kowarick, op. cit, p. 77.

[17] Idem

[18] Wanderley Guilherme dos Santos. Fronteiras do estado mínimo: indicações sobre o híbrido institucional do Brasil. In: Razões da Desordem. Rio de Janeiro, Rocco, 1994.

[19] Santos, 1994, p. 100 apud Kowarick, 2003, p. 78.

[20] Kowarick, op. cit, p. 78.

[21] Jose Murilo de Carvalho. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 5ª edição, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2004.

Brasileiros e Chineses: Parceiros ou concorrentes?

Brasil e China: duas décadas de cooperação espacial

Brasil e China as duas maiores nações em desenvolvimento do mundo e atores de grande peso em suas respectivas regiões, tendo necessariamente de incluir um ao outro em seus horizontes de política externa. São dois dos quatro países para os quais George Kennan cunhou o termo “monster countries”, em virtude das massas territorial e populacional, do mercado interno, da capacidade produtiva e das riquezas naturais de que dispõem. Os dois países não têm superposição de áreas de influência regional e, portanto, só têm a discutir a cooperação bilateral, o conjunto do quadro internacional e as respectivas posições nesse quadro.

Desde o reatamento das relações diplomáticas entre Brasília e Pequim, em 1974, como parte da renovação da política externa promovida pelo “Pragmatismo Responsável”, do governo Ernesto Geisel, as relações bilaterais se aprofundaram e cresceram progressivamente em comércio, investimento e ciência e tecnologia, resultado da abertura de ambas as economias ao comércio internacional e da partilha de posições convergentes na agenda mundial. O programa espacial sino-brasileiro, existente desde 1988, foi a primeira e grande iniciativa de cooperação entre os dois países, tendo resultado no lançamento do primeiro Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS) em 1999. Em 2006 foi lançado o CBERS-2, em 2007 o CBERS-2B e há previsão do lançamento de mais dois satélites: CBERS-3 (2010) e CBERS-4 (2013).

O fato de o gigante asiático considerar o gigante sul-americano claramente um parceiro confiável, capaz de atitudes altivas e autônomas diante dos grandes desafios mundiais, supridor potencial de alimentos e matérias primas para seu imenso mercado e um parceiro tecnológico válido motivou a atenção renovada que o governo brasileiro resolveu dar às relações com a China a partir da visita do Presidente Lula e de sua imensa comitiva de ministros e empresários a Pequim, em 2004, dando continuidade a uma prática de freqüentes conferências bilaterais entre altas autoridades brasileiras e chinesas que constitui um valioso patrimônio desses 33 anos de relações diplomáticas contínuas.

Na pauta, aumento da densidade das transações comerciais, da cooperação científico-tecnológica e temas multilaterais. Ao Brasil interessava discutir o abrandamento do protecionismo, a reabertura do mercado chinês à carne brasileira e o apoio chinês às pretensões brasileiras de ocupar uma vaga permanente no Conselho de Segurança da ONU, em Nova York. À China, o seu reconhecimento como economia de mercado, fundamental para a adesão plena à Organização Mundial do Comércio, a facilitação de investimentos e acesso ao mercado brasileiro.

O Brasil cedeu reconhecendo a China como economia de mercado e facilitou as importações chinesas, mas não obteve as contrapartidas que esperava: as exportações de carne brasileira tiveram um resultado pífio nos últimos quatro anos e a liderança chinesa se escusa a apoiar o Brasil para uma cadeira no Conselho de Segurança, temendo a entrada do Japão, seu maior rival na região. O Brasil não consegue bater a China no terreno da indústria tradicional e os produtos chineses inundaram o mercado brasileiro. Os últimos superávits comerciais favoráveis ao Brasil no comércio bilateral em breve se converterão num déficit de US$ 1 bilhão, agravando a agonia da indústria brasileira.

A China cresce a taxas superiores a 9% ao ano desde 1979 e conseguiu a façanha de conciliar a economia de mercado com seu regime político monolítico. Conduz uma pragmática, oportunista e agressiva política de exportações baseada no trinômio mão-de-obra barata, absorção de capital/tecnologia e câmbio desvalorizado que conduzirão a um fabuloso superávit comercial superior a US$ 300 bilhões e reservas internacionais de mais de US$ 1 trilhão em 2007. É a maior exportadora, a maior detentora de títulos da dívida americana e, informalmente, já é tratada nos círculos econômicos como a segunda economia do mundo. Busca expandir sua influência econômica em todo lugar onde possa encontra-la e não contempla interesses simétricos em suas relações comerciais.

O saldo dos últimos três anos das relações Brasil-China tem sido desequilibrado. O Brasil deveria rever seus interesses nacionais antes de balizar daqui por diante esse relacionamento tão crucial e equilibra-lo. Deve condicionar a manutenção do reconhecimento da China como economia de mercado à plena liberalização de todos os entraves à carne brasileira e outros produtos. Na frente interna, deve fazer reformas que aumentem a competitividade sistêmica da economia para proteger os empregos dos brasileiros contra os males do capitalismo manchesteriano que rege a grande fábrica planetária asiática. O Palácio do Planalto e o Itamaraty já sinalizaram descontentamento com esses resultados. Espera-se que o realismo esteja nos radares da política externa brasileira.

Enrique Carlos Natalino

A Nova República e suas Encruzilhadas

Constituinte de 1987-88: país redemocratizado, mas ingovernável

Ao encerrar-se o Regime Militar (1964-1985), o Brasil apresentava uma conjuntura deveras complexa, apontando para a necessidade de redefinições em seu modelo político-institucional. Brasílio Sallum Júnior (ano: p. 137), ao tratar do período, mostra que não se deve analisar a transição brasileira para a Nova República apenas sob a ótica da mera mudança de regimes, pois se pode cair na armadilha do simplismo e deixar-se de lado as intrincadas relações entre poder político, estrutura social, economia e ambiente internacional.

As encruzilhadas da “década perdida”, como se convencionou denominar a década de 1980 no Brasil, foram muitas: câmbio do regime político, crise econômica, falência do modelo de desenvolvimento e esgotamento de um padrão de intermediação de interesses entre Estado e sociedade vigente desde a Revolução de 1930. Segundo Sallum Júnior (pp. 149-151), o arranjo que começou a ser questionado compreendia: i) um Estado nacional organizador da sociedade que alavancava o desenvolvimento através da estratégia de substituição de importações; ii) um sistema produtivo autárquico e pouco integrado ao mercado externo; iii) um arranjo corporativo conciliador entre os interesses de uma burocracia estatal insulada, setores urbanos emergentes e a oligarquia rural; iv) uma ideologia nacional-desenvolvimentista, importante fator de coesão simbólica; v) a harmonização entre o corporativismo estatal e a velha herança histórica patrimonialista

A crise brasileira dos anos 80, como se sabe, deu-se em decorrência da combinação explosiva de uma economia atrelada à poupança externa para o financiamento do seu crescimento e de uma conjuntura internacional altamente desfavorável. Os choques externos do petróleo dos anos 70 e a reestruturação do sistema financeiro internacional atingiram em cheio os países endividados da periferia - Brasil, México e Argentina - produzindo insuperáveis constrangimentos internos à continuidade das políticas de substituição de importações e do padrão de ação intervencionista estatal. Esgarçou-se completamente o projeto de construção de um capitalismo autárquico sob a égide do Estado.

No que toca à mudança de regime político, as condições responsáveis pelo fim do último ciclo autoritário foram uma combinação de reformas institucionais introduzidas no processo de liberalização, cuja etapa final se deu sob o signo da estagnação econômica, e o esgotamento do modelo de desenvolvimento por substituição de importações. Segundo Sallum Júnior (p. 155),

a crise do regime militar e a conseqüente democratização política do país tiveram na crise do Estado uma fonte crucial de impulsão. Ela contribui decisivamente para o fim do regime autoritário mas estende-se para além dele. Na verdade, aprofunda-se depois e até hoje não foi superada. É a crise do Estado que está na raiz da instabilidade econômica dos anos 80 e 90 e explica as dificuldades de o Brasil se fixar num regime político estável.

Assim, a transição foi um processo pelo qual o poder político foi razoavelmente distribuído a diferentes grupos organizados e no qual foram introduzidas novas condições de operação do sistema político, contrastantes com a tradição que vinha acompanhando a adoção do modelo corporativista desde os anos 30. Ainda de acordo com Sallum Júnior (p. 166),

todas as tentativas de resolver a crise durante a Nova República padeceram de uma limitação básica: tentaram resolver problemas derivados da crise do Estado Desenvolvimentista dentro de seu antigo quadro de referência.

A mudança trouxe uma nova experiência de populismo democrático alinhado ao modelo desenvolvimentista, já em decadência, sob o governo José Sarney. Embora ainda hegemônica, a estrutura corporativa herdada do período desenvolvimentista não era mais a única via para a articulação dos interesses sociais. O sistema partidário tornou-se mais diversificado e representativo. A imprensa e a opinião pública passaram a exercer mais influência no mundo político. Juízes e promotores públicos tornaram-se mais ativos no sentido de desafiar políticas públicas e proteger os direitos dos cidadãos. A cultura política dos brasileiros começava a mudar aos poucos, reconhecendo as eleições democráticas como um valor político. As eleições para prefeitos, para governadores, vereadores e deputados estaduais, bem como as políticas locais e regionais, ganharam maior importância na vida da população e no processo político nacional. O federalismo se reforçou com a nova repartição de competências e recursos. Esses fatores contribuíram para a construção, durante as décadas de 80 e 90, de um contexto político-institucional com características de freios e contrapesos, ampliando significativamente a experiência limitada do período democrático populista (1945-1964).

O Estado brasileiro, dilapidado sob o peso do gigantismo burocrático e do descontrole fiscal, virtualmente quebrou e sua máquina apodreceu em vários segmentos. Enquanto o ambiente econômico internacional sofria modificações, a transição entre modelos no Brasil foi lenta e veio atingir um ponto de ruptura após a crise da dívida externa, a redemocratização e quando a inflação alcançou os quatro dígitos. De fato, enquanto a maioria dos países latino-americanos já tinha adotado reformas liberais no final da década de 1980, o Brasil era considerado um dos casos de ajuste tardio no hemisfério. A lentidão da reação brasileira à globalização pode, em grande parte, ser atribuída à permanência de estruturas estatais, idéias e práticas referentes aos processos de formulação e implementação de políticas legadas ao Estado desenvolvimentista. Foi esse legado anacrônico que começou a ser desmontado na década de 90, ao mesmo tempo em que outros fatores contribuíram de modo crucial para a criação de um novo ambiente institucional, especialmente a abertura e estabilização da economia, as primeiras reformas do Estado, o fortalecimento da democracia e da sociedade civil.

Com relação à nova ordem constitucional pós-autoritaria, houve avanços e retrocessos. Promulgada em 5 de outubro de 1988 sob a mais alta pompa e circunstância, a Constituição de 1988 refletiu o avanço ocorrido no país, especialmente na democratização dos direitos civis e políticos. A nova Carta Constitucional incorporou vários dispositivos que produziram efeitos políticos e econômicos significativos. Entre eles destacam-se: o reforço do poder do Congresso Nacional perante o Executivo; a repartição federativa das receitas tributárias, com a criação do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios; a adoção de um catálogo de direitos e garantias fundamentais detalhado, acompanhado de dispositivos que deram autonomia ao Poder Judiciário e ao Ministério Público. Um federalismo mais forte e revitalizado foi assegurado, reinstituindo e ampliando procedimentos de competição política.

Ela também gerou problemas, como o tempo mostraria adiante. Sallum Júnior ressalta que o documento “reforçou ou mesmo criou um grande número de privilégios que se tornaram obstáculos no caminho da superação da crise do Estado e da construção de uma democracia estável” (p. 168). O sistema tributário retirou muitos recursos da União, passando-os aos Estados e municípios, sem que estes assumissem as obrigações de gastos em nível correspondente. Por sua vez, a manutenção da aposentadoria por idade, em qualquer profissão, sobrecarregou a previdência social, a ponto de torná-la sempre deficitária, apesar da melhoria de seu funcionamento. A manutenção da estabilidade dos servidores públicos concursados, após dois anos de serviço, concorreu para dificultar a flexibilidade da máquina do Estado.

Esses preceitos e outros mais contribuíram para agravar a crise do Estado brasileiro, problema gritante dos últimos anos. De fato, a Constituição refletiu o clima de instabilidade e falta de rumos vivido pelo país na Nova República, pois nasceu com o destino de durar pouco, na sua forma original. A própria definição do sistema presidencialista de governo e a forma republicana ficaram sujeitas a um plebiscito, marcado para 7 de setembro de 1993, no qual foram confirmados pelo povo.

Enrique Carlos Natalino

Um Balanço do Regime Militar no Brasil

Da esquerda para a direita:
Castello Branco, Costa e Silva, Médici, Geisel e Figueiredo

A derrubada do governo do presidente João Goulart (1961-64) marcou o término da experiência democrática instalada em 1945 e o início da mais duradoura intervenção militar da história republicana brasileira, que duraria de 31 de março de 1964 até 15 de março de 1985, permanecendo, pois, longos vinte anos, onze meses e quinze dias no comando da vida nacional. Essas duas décadas, contudo, não devem ser tratadas como um bloco monolítico, mas segregadas por periodizações que se reportam diretamente ao projeto político dos “donos do poder” da ocasião. José Murilo de Carvalho (2001) divide em três fases o Regime Militar:

i) os primeiros quatro anos, 1964-1968, quando os militares tomaram o poder e avançaram no controle do Estado combinando medidas políticas repressivas com a manutenção de certo grau de liberalismo;

ii) os seis anos intermediários, 1968-1974, o apogeu da ditadura, período truculento em que houve um notável retrocesso do ponto de vista político-institucional e dos direitos fundamentais, mas um avanço econômico sem precedentes históricos, traduzido no chamado Milagre Brasileiro;

iii) os onze últimos anos, 1974-1985, fase da distensão e do desmonte do aparelho repressor do Estado, com a “abertura gradual, lenta e segura” do regime, seguido de seu desgaste e término.

Na esteira da instabilidade política, econômica e social que culminou no golpe militar de 1964, o Brasil adentrou num período de importantes avanços que o levariam ao patamar das dez maiores economias do mundo, só que ao custo alto da cassação de liberdades, ocaso democrático, repressão aos direitos políticos e agravamento das desigualdades sociais. O balanço do Regime Militar brasileiro, portanto, é bastante ambíguo. De um lado, houve retrocessos evidentes: repressão, expurgos, atos institucionais, censura à imprensa, ampla rede de repressão, controle dos sindicatos, cassação de direitos políticos, demissão de funcionários públicos, intervenção no Judiciário, desmoralização do Legislativo e enfraquecimento da Federação. Como atenuantes do reverso democrático e dos direitos civis, registre-se que o Congresso Nacional permaneceu aberto durante a maior parte do período, com exceção de dois momentos - após o AI-5 (1968) e o Pacote de Abril (1977); as eleições foram mantidas, exceto para a presidência, governos estaduais, capitais e Municípios estratégicos; a participação eleitoral cresceu bastante nesses sufrágios; foi tolerada a existência de um sistema bipartidário e de uma oposição consentida, importantes na legitimação interna e externa do regime (Carvalho: 2001 pp. 158-167).

Dentre os avanços, podem-se elencar a transformação do Brasil numa importante potência média regional, com um amplo e diversificado parque industrial, um comércio exterior mais diversificado, uma diplomacia mais universalista, um território melhor integrado, um mercado interno de peso, uma população mais urbanizada e um Estado mais forte, embora ainda fragmentado e dividido (Vizentini, 1998: 361). As reformas econômicas, financeiras e administrativas da primeira fase do regime foram muito relevantes para a reorganização institucional do aparato estatal, a modernização do marco legal e o avanço do capitalismo nacional (Lamounier, Carneiro & Abreu, 1994: pp. 174-175). Criou-se um Banco Central e definiu-se melhor o papel dos bancos e de outros estabelecimentos de intermediação financeira; moldou-se um mercado nacional de capitais, viabilizando-se o surgimento de uma poupança forçada para ampliar os investimentos públicos e privados (PIS/PASEP, FGTS) em várias áreas; aumentou-se a arrecadação tributária e, por fim, racionalizou-se a estrutura administrativa (Decreto-Lei 200/67). Os grandes programas públicos de investimentos (I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento) da década de 1970 aceleraram o crescimento do país via indústrias de base, de bens de capital e de consumo de massa, ampliando o mercado nacional. No que diz respeito aos direitos sociais, houve a unificação e universalização da previdência social, a ampliação de benefícios para a população rural, até então não incluída no sistema, a inclusão de autônomos e domésticos e, por fim, a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).

Ao serem inquiridos sobre o período ditatorial, os brasileiros que o vivenciaram costumam frisar seus aspectos centrais: a ordem, a repressão, o crescimento etc. Trata-se, portanto, de um polêmico período da História do Brasil, de memória ainda fresca, divisor de análises e opiniões, com alguns de seus personagens – principais e secundários - ainda presentes no imaginário nacional. A institucionalidade construída após a ditadura - com uma Constituição Federal que trouxe extenso rol de direitos e garantias fundamentais, freios e contrapesos ao exercício dos Poderes do Estado e delimitações claras sobre o papel legal das Forças Armadas - reflete o trauma político que o último regime de exceção provocou na nação. Embora as Forças Armadas se mostrassem - e também fossem vistas pela parcela da sociedade e da classe política que apoiou o golpe - como as únicas instituições nacionais capazes de resolver o impasse de 1964, cortando o “nó górdio” do arranjo populista e resolvendo, em caráter definitivo, as questões da ameaça comunista, da polarização política, da radicalização ideológica, da ameaça de anarquia militar e o imenso cabedal de problemas econômico-financeiros que assolavam o país, logo se viu que o tripé no qual se baseava o estamento militar (força, disciplina e hierarquia) não garantiria governabilidade automática ao novo regime.

Conforme assevera Alfred Stepan (1971: p. 192) em seu estudo “Os Militares na Política – as mudanças de padrões na vida brasileira”,

a atração do governo militar – sua presumível estabilidade, unidade e fixidez de propósitos – foi amplamente ilusória. O que é mais importante, as dificuldades enfrentadas pelo Exército altamente profissional do Brasil, com seus aliados civis tecnocratas, ilustram que não pode haver solução apolítica para os problemas de desenvolvimento político.

Na verdade, a causa das dificuldades que os militares tiveram para governar pode ser creditada às próprias características do estamento militar brasileiro, a saber:

i) inflexibilidade decorrente da hierarquia e da autoridade, avessa a negociações e soluções de compromisso que o jogo político comporta e demanda;

ii) a incapacidade de obtenção de consenso internos diante da falta de unidade dentro das Forças Armadas e do estreitamento da base de apoio civil ao governo, em virtude do esgarçamento da aliança cívico-militar sustentadora da Revolução. Malgrado as tentativas de reafirmação dessa unidade, as desuniões dentro da elite militar já começaram a ficar evidentes nos primeiros anos do regime, com quebra de continuidade nas políticas implementadas.

No governo Castello Branco (1964-1967), por exemplo, prevaleceram setores mais liberais e moderados das Forças Armadas, numa gestão centrada em reformas econômicas, financeiras e administrativas para solucionar os impasses herdados do governo Goulart. Castello Branco objetivava limitar a intervenção militar a um curto espaço de tempo, suficiente apenas para depurar o sistema político, estabilizar a economia e normalizar a agitação social no país. Além disso, pretendia preservar certos nichos de liberalismo dentro do regime, como a independência do Judiciário e, a despeito das depurações, do Congresso. Mas terminou sofrendo pressões irresistíveis para adiar eleições, estender seu mandato e aprofundar a lista de cassações políticas.

De fato, o que ocorreu, segundo Stepan (1975: p. 159), foi que Castello Branco não conseguiu unificar as Forças Armadas e a elite civil em torno de seus objetivos, perdendo as rédeas do controle da Revolução para os oficiais não ligados à ideologia da Escola de Superior de Guerra (ESG). Ao ser sucedido por Costa e Silva, seu Ministro da Guerra e elemento da facção contrária, houve descontinuidade de projetos e idéias, com o avanço da ala mais radical e autoritária das Forças Armadas e o recuo do grupo castelista (também chamado de Sorbonne), de comportamento mais liberal e técnico.

Ao passo que Castelo Branco imprimiu um rumo reformista e saneador ao governo, Costa e Silva deu uma direção mais expansionista, protecionista e nacionalista, aproveitando as reformas realizadas e a conjuntura internacional para acelerar o crescimento. A mesma tese de Stepan explica porque a opção política pela manutenção de altas taxas de crescimento econômico nos anos 1970, a despeito da conjuntura internacional desfavorável e de preocupações com a sustentabilidade do modelo, trariam conseqüências futuras graves para o país.

Como resultado dos choques do petróleo de 1973/74 e 1979, do crescente endividamento do país nos governos Médici e Geisel e da elevação das taxas de juros nos Estados Unidos, a economia brasileira entrou em paralisia no começo dos anos 1980, com perdas para todas as classes trabalhadoras e crescente insatisfação de amplos setores da população, principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, centros nevrálgicos da indústria brasileira. O desempenho da economia no triênio 1981-1983 ajudou a minar a hegemonia do governo com uma força muito mais destrutiva do que as vitórias políticas das oposições. A atividade produtiva sofria severas punições em decorrência do cumprimento das metas do governo com o FMI, acertadas pelo Ministério da Fazenda. O governo endureceu a política monetária, elevou os juros, desvalorizou a moeda, mas manteve os mecanismos de indexação, que ajudaram a impulsionar a inflação para um patamar acima de 200% anuais. A economia entrava em retrocesso: recessão, desemprego e ameaça de moratória.

A herança deixada pelo Regime Militar foi tão ou mais dramática, sob o ângulo econômico e social, do que a que assumiu na década de 60. A crise econômica, somada à derrota do governo nas eleições de 1982, ao fortalecimento da sociedade civil e da incapacidade de controle do processo por parte do Palácio do Planalto deixaram a transição à deriva. Ao contrário da Revolução de 64, na qual se fizeram substituições não apenas das lideranças, mas um expurgo na classe política, em 1985 os entendimentos entre os moderados permitiram que apoiadores do Regime Militar e antigos opositores fossem incorporados sem traumas à Nova República.

A transição de poder pactuada se encaminhou pela via da transação entre as forças em declínio, debilitadas e em déficit de legitimidade, e as forças em ascensão, expostas ao desgaste antes mesmo de serem alçadas com desembaraço ao poder. Cabe ressaltar que a ala moderada das Forças Armadas, hegemônica nos governos Castello, Geisel e Figueiredo, foi a sua grande fiadora. Diante da enorme complexidade dos problemas que o país enfrentava, a transição brasileira arrematou costuras políticas intrincadas e combinou rupturas e continuidades. Não houve, felizmente, sabotagens, vinganças, revanchismos, perseguições, derramamento de sangue, ameaças de golpe e riscos de retrocesso, comuns em transições desse tipo no mundo todo.

Enrique Carlos Natalino