Budget Committee - House of Representatives 1. Introdução
A teoria convencional das Finanças Públicas desconsidera as implicações políticas do orçamento público e seus impactos na ordem econômico-social. Uma visão limitada e formalista desse instrumento essencialmente político de distribuição do ônus financeiro de sustentação do aparato estatal e de definição do destino dos gastos públicos impede que se compreenda a distribuição de poder real na sociedade e no Estado, a repartição de recursos entre Poderes e esferas de governo, a delimitação de campo de atuação entre iniciativa pública e privada, assim como o grau de prioridade dado ao bem estar e à justiça social num país.
Ao tratar de Orçamento Público no segundo capítulo de sua obra “Economia e Políticas das Finanças Públicas no Brasil", Fabrício Augusto de Oliveira considera que uma investigação abrangente dos impactos macroeconômicos e sociais da política fiscal deve, necessariamente, abranger três pontos: a) os mecanismos e instrumentos à disposição da administração pública para a extração de recursos da sociedade; b) como se expressam as relações de poder entre Estado e sociedade, de modo que o primeiro obtenha da segunda o consentimento para a obtenção desses recursos; c) os princípios norteadores da distribuição do ônus da tributação.
O autor trata da atuação estatal dentro do espaço orçamentário, considerando não apenas aspectos históricos e conceituais, mas primordialmente as implicações para a economia e a sociedade das receitas e gastos públicos, o papel do Estado como instrumento de política econômica e de planejamento governamental e, não menos importante, sua atuação garantidora de recursos para a valorização do capital, a reprodução e a legitimação do sistema. No orçamento estão arrolados os montantes a serem arrecadados e despendidos pelo poder público, o que traz implicações não apenas para os indivíduos diretamente envolvidos em sua elaboração e execução, mas para o conjunto da sociedade, moldando as condições de seu presente e futuro.
2. O espaço orçamentário
Na definição do autor, orçamento é “a peça mediante a qual se administram as receitas, as despesas e as dívidas dos poderes públicos” (2009: p. 83). O liberalismo econômico prevalecente até os anos 1930 do século XX considerava o orçamento equilibrado “um indicador inquestionável de boa e sadia administração financeira” (2009: p. 84). Contudo, essa visão meramente instrumental não permite que se enxerguem as dimensões sociais e políticas da peça orçamentária. A partir das transformações econômicas advindas da crise de 1929, de simples peça de escrituração contábil o orçamento assumiu, com o keynesianismo, um papel protagônico de instrumento de política econômica estabilizador das flutuações e instabilidades do sistema capitalista, definidor de investimentos, emprego, renda e distribuição de renda. No pós-guerra, essa feição política do orçamento ganhou ainda mais relevo, espelhando o jogo de poder entre as forças representativas da sociedade dentro da esfera estatal para a definição de sua direção, atuação e limites.
Na lúcida análise de Aliomar Baleeiro, “uma pequena e multissecular cadeia de lutas políticas tornou a elaboração orçamentária indispensável ao equilíbrio dos interesses antagônicos em volta do poder” (Baleeiro, 1978 apud Oliveira, 2009, p. 84). As origens históricas do imposto consentido e do orçamento público remontam à promulgação da Carta Magna inglesa de 1215. Após o reforço do absolutismo europeu nos séculos XV, XVI e XVII, os princípios liberais começaram a ganhar força na esteira das revoluções de 1648 e 1688, ambas na Inglaterra, enfraquecendo o poder do Rei ao separar suas finanças das do Estado. Na experiência inglesa, somente em 1822, quando o poder político de fato já havia se transferido para Parlamento, apareceu o primeiro orçamento público fixador da receita e da despesa do Estado. Passando ao continente, a Revolução Francesa de 1789 introduziu naquele país o princípio basilar do consentimento popular do imposto. O primeiro orçamento anual francês data de 1815, ao passo que apenas em 1831 o Parlamento francês ganhou maiores prerrogativas de controle sobre o que o Estado arrecadava e gastava. Da França ainda vieram princípios importantes tocantes ao orçamento, como o da anualidade, da universalidade e da não-afetação. Da democracia americana, o capítulo orçamentário recebeu a inegável contribuição do controle legislativo do Congresso, com suas vigilantes comissões destinadas a evitar toda espécie de vícios, desperdícios e corrupção.
Até o século XIX, o pensamento dominante em finanças públicas tinha no gasto público um desperdício de recursos produtivos, um mal necessário e tolerável apenas dentro dos limites das funções clássicas do Estado (segurança, defesa, justiça etc). O orçamento passou a ser um instrumento de controle político e financeiro das receitas extraídas da sociedade, o que implicou num estrito alinhamento aos limites de tolerância à intervenção estatal no domínio econômico.
Será no século XX, com a expansão das atividades estatais, que o orçamento se consagrará definitivamente como espaço de “definição de seus gastos, que afetam a equação da distribuição da renda e da riqueza” (2009: p.87) e arena de negociação entre as classes econômicas e atores políticos no tocante à distribuição do ônus da tributação, dos destinatários das prioridades públicas estabelecidas nos embates políticos entre representantes dos cidadãos nos Poderes do Estado e na definição dos programas de governo.
Em síntese, o orçamento traduz a vida política de uma sociedade, pois expressa de onde e de quem se extraem recursos via tributos e outras fontes de financiamento público para, posteriormente, especificar para quem, onde e quando redirecioná-los novamente para a sociedade ou empregá-los no fortalecimento do próprio Estado.
Na visão da escola econômica neoclássica, que vê o Estado como ente passivo e improdutivo, o orçamento não passava de instrumento de controle contábil, que deveria necessariamente ser equilibrado para expressar a austeridade virtuosa do governante e garantir o equilíbrio do sistema econômico. Já para a escola keynesiana, o orçamento é um instrumento por excelência de coordenação e planejamento das atividades de um Estado capaz de, na acepção de Oliveira, determinar o nível, a intensidade e a trajetória da atividade econômica.
A escola econômica neoliberal, baseada na Teoria da Escolha Pública (Public Choice), considera o orçamento um espaço fragmentado de distorções na alocação de recursos estatais, pois nele deságuam pressões e disputas concernentes à aplicação de dinheiros públicos, com cada grupo desejando maximizar seus benefícios em prejuízo das escolhas dos eleitores, do saneamento fiscal e da eficiência do sistema econômico.
Os marxistas consideram o orçamento um espaço em que a classe dominante, controladora do poder econômico e do poder político, maneja ao seu sabor as decisões de alocação de recursos para “preservar e garantir as condições de reprodução do sistema e de valorização do capital” (2009: p. 89).
Na perspectiva de Oliveira, definir, por intermédio do Estado e do seu orçamento, os objetivos de política econômica e social a serem perseguidos, assim como de que forma afetarão os interesses dos diversos grupos sociais, implica considerá-lo como uma arena de negociação privilegiada, devendo ser ressaltada sua faceta essencialmente política.
Os orçamentos podem ser de diversos tipos: i) legislativo, utilizado em países de regime parlamentarista, no qual o órgão legislativo elabora, vota e aprova a peça orçamentária e o governo de Gabinete, formando por elementos oriundos do próprio Parlamento, cuida apenas de executá-lo; ii) misto, utilizado como resultado da interação entre os Poderes Legislativo e Executivo, quase sempre definida na repartição de poderes constitucionais; iii) executivo, praticado em países de regime autoritário, no qual os atos de elaboração, aprovação, execução e controle orçamentário estão centralizados num Executivo onipotente, muito embora algum papel
decorativo possa ser atribuído a um Legislativo coarctado.
Embora, em princípio, o orçamento seja a peça que define os objetivos dos gastos do Estado e a origem dos recursos para financiá-los, na prática da execução orçamentária o Executivo acaba tendo um amplo espaço de ingerência para fazer o ranking das prioridades ou, no caso de orçamentos autorizativos, até mesmo não as materializar em gastos. A análise do orçamento permite avaliar a situação financeira do governo, de modo a subsidiar alterações e ajustes nas contas públicas para reorientar sua estrutura de gastos e seu modo de financiamento. Num outro plano, o orçamento tem a cumprir também importante função de auxílio no planejamento e controle social, contanto que seja realista e consistente.
Dentre os príncípios norteadores de um orçamento público que incorpore essas dimensões, destacam-se:
i) unidade, totalidade e universalidade, que visam impedir sua fragmentação em peças paralelas que dificultam a visualização financeira global do Estado;
ii) orçamento bruto, que visa afastar as dúvidas sobre os montantes financeiros dispostos na peça;
iii) anualidade, que obriga os governos a se debruçarem periodicamente na feitura da programação financeira do Estado;
iv) não-afetação das receitas, que visa impedir a vinculação da arrecadação a determinados gastos;
v) discriminação e especialização, destinado a especificar pormenorizadamente a origem e a destinação dos gastos orçamentários;
vi) exclusividade, que exclui do orçamento qualquer dispositivo que não se refira a matéria financeira;
vii) clareza (transparência), publicidade (divulgação do orçamento) e exatidão da peça orçamentária, instrumentos essenciais para acompanhamento da gestão estatal por parte da cidadania;
viii) equilíbrio, herança neoclássica fundada na preocupação com os efeitos deletérios para a estabilidade monetária do descontrole fiscal.
Segundo Fabrício Augusto de Oliveira, não raro ocorre “um enfraquecimento ou violação destes princípios pelos governantes, perdendo a peça orçamentária as condições para cumprimento de suas funções, ao mesmo tempo em que fica livre o caminho para que o Executivo formule programas de governo que certamente tenderão a beneficar as frações de classes que lhe dão sustentação política” (2009: p. 93). Ao criticar veementemente o desvirtuamento do orçamento por governos autoritários e mesmo democráticos, o autor mostra que uma das conseqüências negativas do fortalecimento do Estado Nacional no século XX foi a concentração excessiva de poderes e competências nas mãos do Poder Executivo, em detrimento dos demais, desfigurando o princípio dos freios e contrapesos (checks and balances) e direcionando o eixo de gravitação do orçamento do Legislativo para o Executivo.
Tal tendência foi mundial e se verificou não apenas em autocracias, mas também em regimes democráticos, especialmente levando-se em conta o caráter autorizativo do orçamento e o espaço de manobra do governo em ajustar sua execução orçamentária aos seus objetivos, inclusive exercendo pressão irresistível sobre os parlamentares. Dentre os instrumentos à disposição do Executivo na empreitada, incluem-se o contingenciamento de gastos, a abertura de créditos, o empenho, a liquidação e a liberação de recursos, que lhe servem muito bem para perseguir seus objetivos imediatos em detrimento da plenitude dos interesses da sociedade.
3. O processo orçamentário no Brasil
A necessidade de elaboração de um orçamento público foi prevista pela primeira vez no Brasil na Constituição do Império de 1824. Embora uma Lei de 1827 seja considerada a primeira a disciplinar o tema, apenas em 1830 foi aprovado, efetivamente, o primeiro orçamento prevendo receitas e despesas para o exercício do ano seguinte. Tratava-se de um orçamento do tipo misto, com participação do Legislativo e do Executivo em sua feitura. Na República, inaugurada em 1889, a disciplina orçamentária foi travestida por forte tendência liberal e descentralizadora, com um orçamento do tipo legislativo em que o Congresso desempenhava um papel ativo, deixando ao governo apenas a execução.
A Revolução de 1930 iniciou um processo de fortalecimento gradativo das bases materiais do Estado. Após a Constituição de 1934, retorna um orçamento do tipo misto que deixa ao Legislativo a atribuição de votar e aprovar as contas do Executivo. Com o Estado Novo, em 1937, impõe-se um orçamento do tipo executivo, adequado à conformação autoritária e centralizadora do governo dada por Getúlio Vargas e pela Carta redigida pelo jurista Francisco Campos. Entre 1946 e 1964, durante a vigência da Constituição de 1946, reintroduziu-se o processo orçamentário misto. Com o golpe de Estado de 1964 e a nova centralização autoritária, houve um retorno ao orçamento do tipo executivo.
Com efeito, segundo Oliveira, entre 1831 e 1964 o orçamento desempenhou no Brasil um papel bastante limitado, servindo somente como instrumento de registro e administração das contas públicas. Como arena de negociação política democrática, ele se fortaleceu apenas no período entre 1946 e 1964, tendo sido capturado pelos interesses e projetos dos quartéis após a “Revolução Redentora” de 31 de março. Nos vinte anos de predomínio do Estado burocrático-autoritário no Brasil, houve uma grande desconfiguração do processo orçamentário, principalmente no que concerne aos princípios basilares que regem o seu funcionamento. Retirou-se do Legislativo grande parte de suas funções orçamentárias, restando-lhe um papel meramente decorativo. Esvaziou-se o Orçamento Fiscal com a criação de outros orçamentos paralelos, como o monetário, o das estatais, o do sistema financeiro habitacional e o da Previdência Social. Houve, de fato, um completo esvaziamento do rito orçamentário de modo a garantir plena autonomia de ação ao Executivo para driblar seu próprio orçamento fictício, distribuindo recursos aos setores que o sustentavam sem a necessidade de transparência ou prestação de contas.
Na visão de Oliveira, o resultado foi “um Estado falido, desestruturado institucional e financeiramente, mergulhado em déficits colossais e incapaz de cumprir, minimamente, suas tarefas sociais.” (2009: p. 98). Nessa época, o orçamento público englobava tímidos 20% de todos os recursos à disposição do Estado, o que o tornava sempre superavitário. Tal arranjo mascarava a crescente deterioração das contas públicas brasileiras e inviabilizava qualquer esforço consistente de planejamento e controle. Com a redemocratização (1985) e a promulgação da Carta de 1988, houve sucesso no desmonte da armadilha orçamentária engendrada no Governo Militar, com uma nova arquitetura institucional que fortaleceu o Legislativo e tornou o processo orçamentário novamente misto. Ampliou-se o Orçamento Geral da União (OGU), criaram-se instrumentos de controle do déficit público e sua utilização como instrumento de planejamento, acompanhamento e fiscalização foi extraordinariamente ampliada. O novo sistema orçamentário brasileiro surgido nesse arranjo constitucional compreende três peças:
a) Plano Plurianual de Aplicações (PPA): tem duração de quatro anos, correspondente ao período de um governo, devendo ser encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro presidencial. Vigora até o término do primeiro ano da administração subseqüente. Fixam-se no PPA as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal, cabendo-lhe balizar a elaboração das duas outras peças do sistema – a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Representa ainda um poderoso instrumento de tradução de linhas gerais de governo do Executivo num planejamento detalhado e abrangente.
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): arena de negociação do orçamento, Oliveira a aponta como a fase mais importante de todo o processo, pois define as metas e prioridades da administração pública federal, em consonância com o Plano Plurianual. Além disso, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária, estabelece política de aplicação de recursos das agências financeiras governamentais e autoriza a criação de cargos e carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. Deve ser encaminhada para votação no Legislativo até 15 de abril de cada ano, voltando para sanção presidencial até 30 de junho.
c) Lei Orçamentária Anual (LOA): compreende três segmentos – o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais e o Orçamento da Seguridade Social. Deve ser encaminhado ao Executivo até o dia 31 de agosto de cada ano, para ser votado e devolvido ao Presidente da República até o dia 15 de dezembro. A LOA representa o orçamento negociado na fase da LDO.
O Congresso Nacional exerce um duplo controle sobre o orçamento federal. O controle interno é feito por uma Comissão Mista Permanente composta de deputados e senadores, a quem cabe fiscalizar também o PPA, a LDO e outros programas nacionais, regionais e setoriais. Já o controle externo é feito pelo Tribunal de Contas da União (TCU), órgão que aprecia e julga as contas do Executivo. Segundo Oliveira, a arquitetura orçamentária oriunda da Constituição de 1988 trouxe inúmeros avanços para a consecução de um efetivo Estado Democrático de Direito, resgatando princípios vilipendiados nos vinte anos de regime de exceção e permitindo um maior controle da sociedade pelo Estado (2009: p. 102).
O que se viu na primeira década de vigência da “Constituição Cidadã”, no entanto, foram momentos em que o próprio Legislativo prestou-se à tarefa inglória de violar as regras constitucionais orçamentárias. O escândalo dos “anões do orçamento”, em 1993, envolvendo um grupo de deputados da referida Comissão Mista, se por um lado desnudou o imenso lodaçal de corrupção envolvendo aqueles que deveriam fiscalizar o orçamento, por outro gerou forte reação política e social, resultando em mecanismos de controle mais efetivos. Com efeito, ao se analisar detidamente a sistemática orçamentária pós-1988, três aspectos continuam bloqueando o seu papel como instrumento de planejamento governamental e controle social (Guardia, 1997 apud Oliveira, 2009):
i) subestimação de receitas mediante em virtude do irrealismo da projeção inflacionária, prática que entrou em desuso com o advento da estabilização monetária pós-1994;
ii) precariedade da elaboração da proposta orçamentária, em virtude da ausência de critérios, procedimentos e bases claras para sua estruturação;
iii) resistência do Poder Legislativo em tornar o processo orçamentário mais coerente, realista e previsível, em virtude de multiplicidade de interesses particularistas e clientelistas envolvidos na disputa feroz por recursos públicos.
Na visão de Oliveira, o Executivo também responde por grande parcela da mazela orçamentária, pois continua resistente a aperfeiçoar a transparência e o controle do processo, preferindo não abrir mão do imenso poder de manobra e negociação de que dispõe para arregimentar apoio congressual em troca da liberação fisiológica de emendas parlamentares. Apesar de afetar toda a sociedade, a situação acaba conformando-se aos interesses imediatos dos ocupantes de cargos no Executivo e no Legislativo. Esse quadro mostra a permanência de pontos falhos e brechas no texto constitucional que permitem tal sorte de ações ilícitas e deletérias à democracia.
A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que investigou os escândalos no orçamento, em 1993, e o programa de estabilização macroeconômica conhecido como Plano Real, em 1994, contribuíram sobejamente para fortalecer o orçamento como um instrumento mais eficiente de previsão financeira do governo brasileiro. Dentre as mudanças introduzidas, destacam-se:
i) a Resolução nº 2, do Congresso Nacional, aprovada em 1995, que reduziu a autonomia de ação do relator-geral, criando-se relatores-adjuntos, também responsáveis pelo trabalho de subcomissões temáticas. Embora posteriormente extintos os relatórios-adjuntos, o caráter colegiado das relatorias foi mantido. Segundo Oliveira, essa mudança estava imbuída da “idéia de que olhares vigilantes que se cruzam e se fiscalizam, se nem todos estiverem maculados” (2009: p. 106);
ii) exigência de registro, definição clara de critérios, parâmetros e regras para apresentação e acolhimento de emendas parlamentares no Parecer Preliminar, documento que marca o início formal da apreciação da Proposta de Lei Orçamentária (PL), reduzindo o espaço de negociação e cooptação fisiológica na esfera orçamentária;
iii) a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, passo importante no caminho do fortalecimento institucional e da responsabilização dos gestores públicos. Embora tenha sido concebida como um instrumento de controle fiscal, a LRF trouxe inegáveis contribuições para o planejamento, o controle e a transparência das contas públicas. Surgida num contexto neoliberal de reforma do Estado, a LRF abriu o caminho para um maior realismo e eficiência orçamentários.
A despeito das inovações apresentadas, o orçamento continua incapaz de cumprir sua função primordial de instrumento de planejamento e de definição/reorientação das prioridades públicas.
Dentre as causas para tal estado de coisas, Oliveira aponta: i) o engessamento ou enrijecimento do orçamento público federal, com o comprometimento obrigatório de despesas para determinados fins definidos na Constituição ou na legislação infraconstitucional, como custeio da Previdência Social ou gastos com Educação e Saúde; ii) a destinação obrigatória de grande parcela de recursos para o pagamento da dívida pública através da geração de superávits primários, invariavelmente feitos por intermédio de cortes/contingenciamentos de gastos discricionários do orçamento.
Nesse contexto, podem-se classificar as despesas orçamentárias em: i) obrigatórias, isto é, protegidas constitucional ou infraconstitucionalmente, com fontes de receitas vinculadas ou decorrentes de direitos constituídos, incluindo no seu rol, a partir de 1999, a meta de superávit primário; ii) contingenciáveis ou discricionárias, passíveis de remanejamento, contingenciamento e cortes no orçamento, como o custeio da máquina pública.
Segundo Oliveira, estima-se que em 2004 as despesas obrigatórias representaram 80% do orçamento do governo federal, enquanto as discricionárias apenas 8,5%, e o pagamento de juros, outros 12%. A destinação de um montante crescente de recursos para o custeio da dívida pública compromete a realização de um programa continuado e coerente de investimentos, inviabilizando, na prática, qualquer esforço sério de planejar a longo prazo. Tal conjuntura se deve, em boa parte, à ingerência de interesses beneficiados com o capital financeiro nacional e internacional no processo de urdidura orçamentária, legando enorme prejuízo para o desenvolvimento sócio-econômico nacional.
4. Conclusão
Em síntese, ao pensar o orçamento como uma arena onde se digladiam poderosas forças políticas e sociais em torno da definição de receitas e gastos públicos, Fabrício Augusto de Oliveira revela os caminhos pelos quais tal documento impacta diretamente a situação sócio-econômica da população, a estrutura produtiva do país e a distribuição de renda entre as classes sociais. Ao controlar mais de um terço de toda a riqueza bruta gerada no território, o Estado é alvo de um sem número de investidas de interesses individuais, classistas, setoriais e coletivos, tornando-se uma espécie de bússola indicadora de quais classes, setores, regiões ou grupos merecem a atenção e o beneplácito do poder público. Numa democracia que se pretende robusta, há melhor instrumento para se fortalecer o sentimento de cidadania, reforçar o controle mútuo dos poderes, combater eficazmente a corrupção e auferir o real comprometimento de um governo com as políticas públicas com as quais se vincula eleitoralmente do que a análise minuciosa, transparente e realista do orçamento público?
Enrique Carlos Natalino
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