Em seu recente estudo, "Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil" (Editora Hucitec, 2009), Fabrício Augusto Oliveira debruça-se sobre dois tópicos correlacionados: o déficit e a dívida públicos. Segundo Oliveira, o capitalismo depende fundamentalmente do Estado, pois faz parte de sua constituição orgânica. O déficit e a dívida são dois instrumentos centrais à disposição do Estado para cumprir os seus desígnios durante períodos de instabilidade, garantindo as bases de reprodução capitalista até uma nova etapa de expansão e crescimento.
1. O Déficit Público
A teoria keynesiana enxerga o déficit como um instrumento necessário para atenuar flutuações sistêmicas, garantir crescimento, pleno emprego e lucratividade. A crise sistêmica mundial dos anos 1970 fortaleceu o pensamento econômico ortodoxo, dando munição aos críticos da gestão expansionista da política monetária. Hegemônico desde então, coloca o Estado como óbice ao funcionamento do mercado em seu curso natural, responsabilizando-o por ondas de desequilíbrio e instabilidade. De acordo com a teoria neoclássica, o equilíbrio entre receitas e despesas governamentais revela a boa saúde fiscal dos governos, sendo que o déficit e o endividamento passaram a ser vistos como vilões.
Os déficits públicos podem ser financiados via tributação, via emissão de moeda ou via contratação de dívida. A escola neoclássica ou novo-clássica crê que os mecanismos estabilizadores automáticos de mercado são suficientes para criar uma alocação ótima de recursos na sociedade, considerando o déficit uma anomalia que reduz a eficiência e altera o ponto de equilíbrio natural da economia. A vertente teórica da Public Choice, por exemplo, defende o controle da capacidade do Estado em incorrer em déficit, pois o setor público geraria instabilidade. Os rent-seekings, ainda mais radicais, praticamente dispensam a existência do Estado.
Para Keynes e seus seguidores, o déficit temporário é justificável porque atenua as flutuações cíclicas garante o pleno emprego. Suponhamos que o Brasil entre em recessão profunda. Se os agentes econômicos deixam de investir, produzir e comprar, não restaria alternativa a não ser o Estado fazer uma política anticíclica, manejando o seu poder de compra. O gasto público amplia a demanda agregada, o investimento e o consumo, fazendo com que a economia cresça novamente, permitindo maior arrecadação de impostos que cobrirão o déficit no futuro, retirando o país da crise e equilibrando novamente o orçamento.
Mas Keynes admitia os riscos do déficit permanente numa economia em pleno emprego e em equilíbrio de longo prazo, gerando hiperinflação. O excesso de liquidez geraria inflação se a expansão da base monetária fosse maior que a capacidade de oferta da economia. A tributação é outra via de financiamento do déficit, mas às vezes sua cobrança é inviável sob o ângulo político. Já a contratação de dívida requer o pagamento de juros e provoca o chamado efeito-riqueza. Sendo assim, o déficit é indicado exclusivamente para atenuar situações de crise.
De acordo com a teoria monetarista de Milton Friedman, o neoclassicismo econômico com outra roupagem, o déficit público só funciona no curto prazo porque os agentes econômicos corrigem/adaptam suas expectativas em relação às variáveis macroeconômicas – inflação e juros - de modo que no longo prazo as políticas keynesianas e seus ganhos seriam anulados, restando apenas inflação e dívida. A hegemonia monetarista se acentuaria a partir dos anos 1980 com a globalização, a abertura das economias e o novo tratamento dado à questão fiscal. Os efeitos inócuos do déficit seriam combatidos através de ajustes profundos nas contas públicas e do controle de meios de financiamento do Estado, enquadrando-o de acordo com a necessidade de gerar-se competitividade, lucratividade e sustentabilidade ao capital financeiro na economia-mundo. Portanto, o Estado só seria chamado para valorizar a riqueza financeira, eliminando riscos, desajustes e desequilíbrios para sua plena circulação.
À política fiscal foi dado o papel de âncora da estabilidade macroeconômica, garantindo-se o controle das contas públicas para a adequação de suas variáveis – taxa de juros, inflação, câmbio e balança de pagamentos – às expectativas dos agentes econômicos nacionais e globais. Só teriam reputação e credibilidade as políticas econômicas garantidoras de capacidade de pagamento das dívidas. Sendo o objetivo central do Estado na era neoliberal a remoção de incertezas, a redução de custos e a sustentabilidade da dívida, o risco-país foi um critério concebido pelas agências de rating para mensurar o tamanho da dívida interna pública, da dívida externa e do desempenho das contas públicas. Ele classifica os países segundo o grau de confiabilidade de suas políticas econômicas e influi nas taxas de juros cobradas sobre os empréstimos.
As metas de contenção fiscal, os superávits e o constante monitoramento da relação dívida/PIB são os três pilares centrais da política fiscal. As metas de contenção fiscal são uma variável dependente, podendo ser ajustada de acordo com a situação da relação dívida/PIB. O superávit fiscal é uma despesa obrigatória para cobrir os custos do serviço da dívida, podendo ser manejado através do cortes em outras despesas governamentais não-obrigatórias, como investimentos, políticas sociais e parte do custeio. Ao institucionalizar-se em regras e compromissos legais, a política fiscal reduz os espaços de ação do Estado, com controles permanentes dos gastos públicos, metas de endividamento e fortalecimento da independência dos Bancos Centrais. Enxutos, equilibrados e confiáveis, os Estados tornam-se incapazes de desempenhar o papel de legitimadores do sistema, deixando de ofertar bem-estar, desenvolvimento e justiça social.
Para fins de conceituação e mensuração, existem diversos métodos de avaliação e desempenho das contas públicas. O Resultado Orçamentário é um conceito muito utilizado: equivale às receitas correntes e de capital menos as despesas correntes e de capital. Ao excluírem-se as Operações de Crédito do conjunto das Receitas, obtém-se o chamado Resultado Fiscal (Receitas – Operações de Crédito – Despesas), ficando clara a necessidade de cobertura de déficits através de dívidas. O Resultado Corrente é a Receita Corrente menos a Despesa Corrente, excluindo as receitas de capital.
O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) foi implantado no Brasil em 1983. As necessidades de financiamento são apresentadas em termos líquidos e abrangem as três esferas de governo, a administração direta e indireta, as estatais e o Banco Central. A NFSP é negativa se o setor público opera em superávit e positiva se este incorre
A metodologia do Banco Central do Brasil considera três conceitos para avaliar o resultado das contas públicas. O nominal contabiliza os gastos primários, os juros e a correção monetária da dívida, incorporando o efeito da inflação sobre as contas públicas. O operacional exclui a correção monetária e cambial da dívida, tendo caído em desuso após o fim da inflação. O primário exclui os encargos da dívida na forma de juros nominas, dando uma medida do esforço fiscal necessário para gerar recursos para a cobertura dos encargos da dívida.
Nos anos
Nesse diapasão, a Lei Gramm-Rudman, aprovada nos Estados Unidos (EUA) nos anos 1980, definiu medidas para o controle do déficit público. O Tratado de Maastricht (1992), consolidador do moderno edifício institucional da integração européia, estabeleceu um teto de 3% para o déficit nominal e 60% do PIB para a dívida. Os países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e da UE (União Européia) se comprometeram com profundos ajustes fiscais, melhorando consideravelmente a situação de suas contas públicas. A tolerância em relação aos elevados déficits deu lugar a uma atitude de constante zelo em prol do ajuste fiscal. Nos EUA, as políticas expansionistas dos anos 1990 e 2000 propiciaram acelerado ciclo de crescimento, aumento das receitas tributárias e do superávit fiscal. Entre 2001 e 2008, o combate ao terrorismo e as guerras do Iraque e Afeganistão fizeram os gastos novamente explodirem, aumentando o déficit público. A crise econômica de 2008-2009 pôs fim a um dos mais longos ciclos de crescimento ininterrupto da economia global e levará a uma inevitável piora nas contas públicas de todos os países.
A situação das contas públicas no Brasil apresentou um padrão altamente instável nos últimos anos. Entre 1981-84, fim do Regime Militar, houve a combinação de ajuste recessivo da economia com tentativa de saneamento das contas públicas. Entre 1985-89, durante o governo Sarney, o expansionismo econômico gerou hiperinflação e agravamento da crise fiscal. Entre 1990 e 1994, durante os governos Collor e Itamar, o Consenso de Washington norteou o ajuste recessivo das contas públicas. O Plano Real (1994) foi concebido como uma tentativa de estabilização econômica via aperto fiscal, câmbio sobrevalorizado, juros altos e abertura comercial. Entre 1995 e 1998, primeira fase de execução do Plano Real, o governo do FHC conviveu com uma conjuntura de déficits operacionais (em virtude dos juros altos), inflação baixa, deterioração das contas públicas, reservas internacionais baixas e necessidade de recurso ao Fundo Monetário Internacional (FMI). As crises internacionais de 1997 e 1998 respingaram no Brasil e obrigaram a uma mudança de rota na política de estabilização, em 1999.
A segunda fase do Plano Real, a partir de 1999, baseou-se no tripé câmbio flutuante, metas de inflação e superávits fiscais. O objetivo central da política fiscal era dar sustentabilidade à dívida e validar as expectativas dos agentes econômicos em relação às variáveis reais da economia. A reforma do Estado foi gestada para criar um ambiente de confiança no país, com regras e normas garantidoras da reputação da política fiscal, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). As políticas neoliberais seguidas pelo Brasil representaram o virtual abandono do papel desenvolvimentista do Estado, centrando-se o setor público nos seguintes macro-objetivos: elevação da carga tributária, redução dos gastos em investimentos e políticas sociais, contenção da possibilidade das empresas estatais realizarem investimentos, enquadramento das unidades subnacionais no ajuste fiscal e limitação dos níveis de endividamento. Os governos FHC II (1999-2003), Lula I (2003-2006) e Lula II (2007-) promoveram fortíssimos ajustes para adequar os esforços fiscais de geração de superávit primário às metas acordadas com o FMI. A lógica que orienta o sucesso da política econômica é sua capacidade de geração de superávit para controlar a dívida pública, não importando a quantidade de sacrifício requerida da economia, do Estado e da sociedade.
2. A Dívida Pública
A dívida é um instrumento complementar de financiamento dos gastos do Estado diante das limitações existentes ao seu poder extrair recursos da sociedade via tributação. Seu papel na ampliação do poder do Estado foi central, servindo de alavanca de acumulação e multiplicação da riqueza e expansão da burguesia nascente. Segundo Karl Marx, a dívida é “a única parte da riqueza nacional que é realmente objeto de posse coletiva dos povos modernos”. Assegura a transferência de riqueza para o capital por intermédio do Estado, coberta através de impostos que posteriormente caem sobre os ombros dos mais pobres.
A consolidação dos sistemas tributários modernos viabilizou a construção de sistemas de empréstimos nacionais. A contratação de empréstimos requer o aumento de impostos, que por sua vez financiam novos gastos e novos empréstimos, numa progressão sucessiva e infinita que move a expansão do sistema capitalista. As dívidas públicas consolidaram um sistema de crédito internacional no qual houve uma sucessão histórica de credores: Veneza (séculos XV ao XVI), Holanda (séculos XVI ao XVIII), Inglaterra (séculos XVIII ao XX) e Estados Unidos (século XX). O capitalismo instrumentaliza o Estado para alargar as bases do sistema através da contratação das dívidas e da pressão sobre os sistemas de impostos, tornando a dívida de hoje o imposto adicional a ser cobrado da sociedade amanhã.
As escolas econômicas divergem quanto ao significado da dívida. Os neoclássicos consideram a dívida o resultado de uma gestão fiscal irresponsável que compromete o funcionamento ótimo do sistema capitalista. Em sua cartilha não há espaço para dívida e déficit. A ortodoxia nega a capacidade da política econômica de interferir nas variáveis reais da economia, pregando a ampla liberdade de circulação de capitais e uma política fiscal de valorização financeira, âncora que garante a sustentabilidade do endividamento público e a remuneração do capital financeiro.
Já os keynesianos legitimam a importância da dívida pública como instrumento ativo de gestão da política macroeconômica, tendo uma função anticíclica. De acordo com a teoria de Keynes, o princípio da demanda efetiva ocupa posição nuclear, sendo o nível de renda determinado pelos gastos capitalistas. Estes dependem das expectativas e da confiança dos agentes no futuro da economia. Em caso de recessão, ao Estado caberia criar demanda injetando poder de compra novo através de aumento de gastos públicos, emissão de moeda e contratação de dívida, atenuando as flutuações cíclicas da economia e gerando pleno emprego. O déficit e a dívida seriam pagos com maior crescimento e maior arrecadação tributária futuros, razão pela qual advoga uma total coordenação entre as políticas fiscal e monetária. A variável-chave de equilíbrio do sistema é a taxa de juros, responsável pela definição das decisões de consumo, poupança, investimento e também de financiamento da dívida. O objetivo central da política econômica é coordenar as políticas fiscal e monetária de modo a conciliar os objetivos de pleno emprego, estabilidade monetária e redução dos custos de administração da dívida pública.
A teoria das expectativas racionais, em voga a partir dos anos 1970, daria outra interpretação para a dívida pública. Os agentes econômicos corrigem suas decisões conforme as expectativas, de maneira que percebem que a emissão de dívida inevitavelmente redundará em aumento de impostos no futuro. Assim sendo, o déficit não interfere no crescimento da economia e a dívida pública apenas onera os contribuintes, tendo um papel neutro.
O objetivo central dos governos seria gerar confiança na capacidade do setor público controlar os fluxos orçamentários, o estoque de dívida e melhorar a situação fiscal. O cumprimento da metas de ajuste fiscal seria submetido a periódicas avaliações pelas agências de classificação de risco, guardiãs da sacralidade do capital financeiro e capazes de emitir notas que influem positiva ou negativamente na atração dos fluxos de investimentos.
A dívida pública pode ter três diferentes formas: i) emissão de moeda; ii) dívida contratual; iii) dívida mobiliária. A emissão de moeda (receita de senhoriagem) não implica custos para o governo, mas se submete a limites para sua utilização, os quais são definidos de acordo com a quantidade de moeda exigida para dar livre curso aos processos de produção, circulação e consumo de bens e serviços. Se ultrapassados, podem gerar processos inflacionários.
As demais formas de dívida (contratual e mobiliária) implicam custos que dependem de outras variáveis fixas ou vinculadas, como câmbio ou taxa de juros. Os custos das emissões de dívida mantêm uma relação direta com seus prazos, de modo que é mais interessante para o governo financiar-se através de dívidas de curto prazo. As dívidas de longo prazo implicam maiores custos, mas ampliam os horizontes de ação da política monetária e melhoram a confiança dos agentes econômicos na capacidade do Estado de honrar seus compromissos.
As taxas de juros da dívida podem ser prefixadas ou pós-fixadas, sendo que os investidores preferem as primeiras. As dívidas contratuais com taxas fixas são mais interessantes. Se a confiança no governo é baixa, reduz-se sua capacidade de determinar prazos e taxas de juros. Ao contrário, se a confiança nele depositada é alta, maior será sua margem de manobra. A dívida pública normalmente é atrelada a algum mecanismo de proteção aos investidores, variando conforme o câmbio ou a taxa de juros.
As dívidas ocultas, passivos contingentes ou esqueletos são resultantes de passivos (judiciais, trabalhistas etc) que oneram o orçamento e podem comprometer as metas fiscais estabelecidas, como indenizações resultantes de planos econômicos pretéritos aos correntistas e poupadores. Isto significa que os governos têm um papel de controlar as incertezas para o bom funcionamento da política fiscal, fórmula sagrada para o ingresso no paraíso do crescimento econômico, conforme assinala Fabrício Augusto Oliveira.
No que toca à metodologia e aos critérios de mensuração, a Dívida Bruta é a soma dos passivos dos diversos entes do setor público (Governo Central, Banco Central, Estados e Municípios, empresas estatais, autarquias etc). Já a Dívida Líquida é soma do conjunto de passivos (Dívida Bruta) menos o conjunto de ativos (reservas internacionais, créditos a receber) que podem ser deduzidos. O montante absoluto da dívida é seu valor calculado em dado momento. O montante relativo se relaciona à magnitude de uma determinada variável econômica, como o PIB ou a Receita Pública. O superávit primário é a receita menos a despesa (excluindo-se o pagamento de juros e amortizações) reservada ao financiamento da dívida pública.
Na história recente do capitalismo, entre 1980 e 2008, houve um enorme esforço de controle da capacidade dos governos de contraírem dívida pública. O Tratado de Maastricht (1992), por exemplo, estabelece um limite de 60% de endividamento em relação ao PIB. Este número acabou transformando-se em referência para os países da OCDE e também para os emergentes. Ocorre que na própria Europa e Estados Unidos houve grande resistência ao aprofundamento dos ajustes fiscais, como fica evidente no descalabro orçamentário do governo George W. Bush (2001-2008). Já os países em desenvolvimento (Brasil, Argentina, México, Rússia etc) foram altamente condicionados a implementar fortíssimos ajustes fiscais, sendo-lhes aplicadas severas punições em caso de desobediência.
A história da dívida pública brasileira confunde-se com a própria gênese do Estado nacional brasileiro, de sorte que desde o começo do século XIX o país já se apresentava como tomador de empréstimos. Para viabilizar suas necessidades adicionais de financiamento e cobertura de déficits orçamentários, o governo brasileiro vem recorrendo desde então a uma combinação de fontes, como emissão de moeda e emissão de títulos da dívida interna e externa. A constante suspensão das amortizações e redução das taxas de juros pelo Governo Imperial eventualmente complicou a contratação de novas dívidas entre 1840 e 1860, razão pela qual o Brasil recorreu diversas vezes à banca internacional para financiar-se, inclusive durante a Guerra do Paraguai.
A República trouxe algumas inovações no sistema e no formato da dívida pública: emissão de título ao portador, renegociação de dívidas contraídas no Império em melhores condições, grande emissão (1897) para enxugar o excesso de liquidez antes da contratação de empréstimo externo no ano seguinte, o Funding Loan do governo Campos Sales. As emissões seguintes a 1897 se destinaram a cobrir déficits orçamentários, retirar papel-moeda em circulação, financiar obras públicas e investimentos no país, pagar empréstimos compulsórios para financiamento de guerras etc. Entretanto, diversos fatores dificultaram o financiamento do Estado via dívida pública antes de 1964. De um lado, a inexistência de um mercado de capitais, a fraqueza de fundos internos de poupança e a alta inflação. De outro, a Lei da Usura de 1933, que estabeleceu um teto de pagamento de juros de 12%, desestimulando as aplicações nesses títulos.
As reformas financeira e bancária do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) da presidência de Castello Branco (1964-1967) criaram condições efetivas para retomar o crescimento econômico com estabilidade monetária, saneando a economia, readequando o aparelho do Estado e viabilizando uma nova conformação da dívida pública como instrumento não-inflacionário de financiamento do governo. No campo da dívida mobiliária interna foram criadas as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), em 1964, com cláusula de correção monetária para financiamento dos déficits do governo. Em 1970 seriam criadas as Letras do Tesouro Nacional (LTN), como instrumento de política monetária. O primeiro título era pós-fixado, corrigido pela inflação e com remuneração real de juros, estipulados em função de seus prazos de vencimento. O segundo, prefixado, com taxas de juros nominais negociadas em leilões de vendas, balizadas pelas expectativas dos agentes em relação às principais variáveis da economia. Na prática ambos os títulos foram utilizados como instrumento tanto de política fiscal como de política monetária.
Entre 1970 e
A partir de 2002, o Banco Central passou a ser proibido de emitir títulos, passando a ajustar-se às diretrizes constitucionais e infraconstitucionais que lhe reservam apenas a função de regular a oferta de moeda e da taxa de juros, podendo apenas comprar ou vender títulos do governo. No mesmo ano, o Banco Central passou a lançar mão também das swap cambiais para objetivos de política monetária e cambial, trocando rentabilidades futuras entre ativos financeiros através de mecanismos de proteção aos investidores contra eventuais oscilações da moeda nacional, visando atuar sua volatilidade. Em 2002 viveu-se um cenário nacional e internacional de alta instabilidade. Mas já em
A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) é calculada com a dedução dos passivos financeiros do setor público os ativos financeiros de sua propriedade, como créditos a receber e reservas internacionais. Seu comportamento ao longo dos últimos anos não pode ser dissociado das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), que dão a medida do déficit público, além das variáveis que afetam o valor de seu estoque - como as variações na taxa de juros e na política cambial - e do Produto Interno Bruto (PIB), denominador da relação. Observe-se o comportamento da DLSP em relação ao desempenho global da economia brasileira nas últimas décadas:
a) 1981-1984: uma política econômica recessiva com forte ajuste fiscal e maxidesvalorização de 30% da moeda produziu a contração do PIB e o inchamento dos passivos externos, elevando a relação dívida/PIB.
b) 1985-1989: uma lenta redução da DLSP em relação ao PIB em virtude da expansão de 24% do PIB no período, de desvalorizações parciais da dívida, da indexação imperfeita e do câmbio sobrevalorizado, a despeito do aumento dos déficits públicos e do aumento das receitas de senhoriagem.
c) 1990-1994: a relação dívida/PIB entrou em trajetória de queda em razão da desvalorização da dívida pelo governo Collor, do forte ajuste fiscal, das receitas auferidas pelos programas de privatização, das receitas de senhoriagem e da renegociação da dívida externa.
d) 1994-1999: a relação dívida/PIB entra em nova trajetória de crescimento. Apesar das receitas auferidas com o Programa Nacional de Desestatização, com a ampliação da carga tributária e com a redução dos investimentos e gastos sociais, o crescimento do PIB foi modesto. O governo assumiu passivos ocultos e houve redução das receitas de senhoriagem. Uma política econômica de juros altos e câmbio valorizado atuou como âncora do Plano Real, elevando para a estratosfera a dívida pública.
e) 1999-2007: a relação dívida/PIB entra em nova trajetória de queda consistente, uma vez que desde a crise de 1999 o governo comprometeu-se com o novo tripé da política econômica: câmbio flutuante, superávit primário e metas de inflação - com um Banco Central tecnicamente autônomo para sua gestão. O crescimento da economia mundial propiciou um cenário favorável ao Brasil a partir de 2004, valorizando a moeda nacional, atraindo investimentos e reduzindo a vulnerabilidade externa.
À guisa de conclusão, percebe-se a alta sensibilidade da dívida mobiliária às variáveis macroeconômicas que o governo não controla, frustrando os resultados da política fiscal. Fabrício Augusto Oliveira chama a atenção para o fato de o superávit primário não garante a abertura das portas do país ao crescimento, mas apenas a candidatura ao crescimento, que pode ou não vir a consumar-se. As crises econômicas podem anular os efeitos das políticas fiscais neoliberais, desorganizando as contas públicas e exigindo novos sacrifícios futuros da economia, da sociedade e do Estado. Sem capacidade de enfrentar esses desafios, o Brasil permanecerá sendo uma “construção interrompida”, como salientou nos anos 90 o economista Celso Furtado. Se a crise dos anos 30 permitiu ao Brasil romper com um secular modelo econômico agrário-exportador e iniciar uma inserção em bases materiais renovadas no concerto das nações, a crise de 2008-2009 apresenta também uma ampla margem de oportunidade de reversão dos desatinos fiscais que aprisionam o Brasil numa gaiola de ferro. A globalização exige, mais do que nunca, um Estado forte, saneado, aparelhado e apto a lidar com as incertezas da economia mundializada e com as persistentes mazelas sócio-regionais retardadoras do desenvolvimento harmonioso, integrado e sustentável do espaço nacional.
Enrique Carlos Natalino
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