Possibilidades e Limites do Gasto Público

Antiga sede do Ministério da Fazenda (Rio de Janeiro)

1. Introdução

Durante a vigência do pensamento econômico liberal, até a década de 1930, os gastos realizados pelo Estado eram tidos como necessários, porém improdutivos, o que justificativa uma intervenção mínima do governo na economia para evitar maiores distorções na alocação de recursos da sociedade. Somente com o aparecimento das formulações keynesianas, na esteira da crise de 1929, tais idéias ortodoxas seriam veementemente combatidas no pensamento econômico.

Keynes mostrou que o problema da insuficiência de demanda agregada prevalecente durante uma crise sistêmica do capitalismo somente poderia ser atenuada com o aumento da despesa pública, pois os mecanismos estabilizadores automáticos e os remédios neoclássicos convencionais, ao invés de retirarem a economia da crise e assegurarem renda e pleno emprego, contribuíam para deprimir ainda mais a demanda e a renda agregada. Nesse sentido, o papel do multiplicador do investimento era fundamental para a estabilização global do sistema.

A política fiscal “poderia contribuir, de acordo com essa perspectiva, por meio de políticas redistributivas, para fortalecer as condições necessárias para a revitalização das forças da demanda agregada e, portanto, para a expansão da renda e do emprego” (Oliveira, 2009: p. 120). Legitimou-se, assim, a participação do Estado no sistema social, tanto para salvar o sistema quanto para prover melhor distribuição de renda, tornando-se o gasto público um elemento privilegiado de política econômica. A politização das finanças públicas implicou no redesenho de sua missão precípua, que na visão keynesiana passou a ser não só expandir ao máximo a produção, como também reduzir as desigualdades da renda social (Dalton, 1970 apud Oliveira, 2009).

Na década de 1970, entretanto, iniciou-se uma poderosa reinvestida do pensamento econômico liberal contra o Estado, centrando fogo nas perturbações, distorções e instabilidades causadas pela política fiscal keynesiana, sobretudo no que diz respeito aos seus efeitos inflacionários. Mas ao contrário do que se pode pensar, nas décadas de vigência do neoliberalismo e de sua pregação anti-Estado, verificou-se uma ampliação dos gastos públicos e da arrecadação dos governos.

A determinação da estrutura do gasto público é questão altamente subjetiva, pois depende diretamente da configuração política, econômica e social de um país e dos diversos atores que disputam e negociam seus interesses. Na verdade, o espaço orçamentário, como Oliveira comentou no capítulo antecedente, constitui, por excelência, um locus essencialmente político onde se trava o constante entrechoque entre grupos detentores do poder e entre idéias, convicções e interesses em jogo.

2. Crescimento e composição dos gastos públicos: explicações teóricas

Como explicar o crescimento e determinar as forças que influenciam a composição dos gastos públicos na era keynesiana? Diversas teorias se propuseram a explicar essas duas questões. As explicações empíricas de Wagner, Peacock e Wiseman demonstram esse crescimento e apontam suas causas, mas sem nenhuma preocupação com as restrições orçamentárias e com a identificação das forças que se interpenetram no interior do Estado e o influenciam no direcionamento do gasto público. Assim, à medida que o país se desenvolve economicamente e cresce o nível de renda da população, há uma conseqüente ampliação do gasto público. O crescimento da despesa, inicialmente justificado em razões de natureza emergencial, para arcar com crises, guerras e calamidades, seria, num momento posterior, mantido, ampliado e legitimado pela sociedade.

Pela teoria tradicional das finanças públicas, fundada na reunião das contribuições clássicas, neoclássicas e keynesianas, a explicação se baseia na hipótese das “falhas” de mercado. Ela sugere normas adequadas e define quais funções deveriam ser desempenhadas pelo Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora) para a garantia da eficiência do sistema. Já uma terceira explicação, a neoliberal, centrada na Teoria da Escolha Pública, procura entender a disputa que se trava dentro do orçamento governamental entre indivíduos e grupos para o direcionamento do gasto numa ou noutra direção, bem como as conseqüências desses conflitos de interesses entre os agentes para a estabilidade financeira.

Segundo Oliveira, além de conceber um Estado meramente passivo, sem autonomia, tal abordagem é de difícil formatação e nunca foi adequadamente comprovada. Na visão de uma quarta escola, a do neoinstitucionalismo, por outro lado, reconhece-se a importância do Estado para a garantia da sobrevivência e reprodução do sistema, desde que enquadrado dentro dos limites dos compromissos com a sustentabilidade da dívida. Por fim, a escola marxista é uma das que melhor fornece elementos para a compreensão do fenômeno do gasto público, adentrando num tema fulcral ao demonstrar a necessidade inafastável de o Estado assegurar lucratividade e legitimidade para o funcionamento do sistema capitalista.

Segundo Oliveira, nas diversas etapas históricas do capitalismo no século XX, o papel do gasto público oscilou ao sabor dos ventos políticos, econômicos e sociais, seja atenuando os efeitos da Grande Depressão dos anos 1930, seja guarnecendo a Europa da influência do comunismo no pós-guerra ou, mais recentemente, garantindo um espaço de valorização e lucratividade do capital financeiro no interior dos orçamentos públicos. Dessa forma, a estrutura ideal de despesas públicas postulada pela teoria das finanças públicas

“deveria refletir o compromisso com maior produção e melhor distribuição, não necessariamente correspondente à que se observa na prática orçamentária do Estado, já que esta sofre forte influência dos interesses das classes e frações de classes que influenciam e governam suas decisões” (Oliveira, 2009: p. 137).

3. Os gastos públicos no Brasil

No orçamento brasileiro, as despesas públicas aparecem classificadas segundo três critérios distintos: i) a classificação institucional ou departamental; ii) a funcional programática; iii) a classificação por categoriais econômicas, por elementos e subelementos.

A classificação institucional é o mais antigo meio de classificação de despesa e o seu principal objetivo é o de evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela sua execução. Embora seja útil para definir os órgãos e agentes governamentais responsáveis, não possibilita uma visão clara sobre os objetivos e gastos do governo e muito menos de seus impactos na vida econômica e social como um todo.

A classificação funcional-programática é essencial na atividade de planejamento, estruturando-se em funções e subfunções. Representou um avanço em relação à classificação anterior e foi sendo continuamente aperfeiçoada, até a elevação das funções para o número de 28, incluindo a categoria “operações especiais” - o que melhorou muito a leitura das áreas beneficiadas pelos programas sociais. Segundo Oliveira, essa categoria permite analisar e avaliar melhor as políticas de governo.

A classificação das despesas por categoriais econômicas ganhou importância após o advento das idéias keynesianas sobre o papel do Estado no domínio econômico, pois fornece informações indispensáveis para calcular a participação do governo na geração da renda nacional, através do investimento e consumo. Tal instrumento permite analisar as despesas públicas de acordo com seu grau de rigidez, determinar as vulnerabilidades financeiras governamentais, identificar o peso de cada elemento no total global da despesa e proceder aos ajustes necessários em situações que exigem rápidas modificações no orçamento.

Nessa classificação de acordo com o critério econômico, estabeleceram-se duas categoriais – as despesas correntes e as despesas de capital – e cinco subcategoriais a ela vinculadas – as despesas de custeio e as transferências correntes, no caso da primeira, e os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital.

Os gastos de custeio garantem o funcionamento da máquina pública e da prestação de serviços públicos, compondo-se de gastos com pessoal (ativos e inativos) e demais despesas, especialmente material de consumo. Através deles é que pode ser mensurada a parcela do governo no consumo global da economia. As transferências correntes se vinculam ao repasse de recursos entre as esferas governamentais – constitucionais ou voluntárias. As despesas com investimentos relacionam-se à realização de obras pela administração pública, representando a contribuição do governo à formação bruta de capital fixo da economia. As inversões financeiras não representam a criação de riqueza nova e se reportam à aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, bem como à aquisição de títulos representativos de capital de empresas já constituídas ou à constituição ou aumento de capital de entidades com fins comerciais ou financeiros. As transferências de capital referem-se ao repasse de recursos entre as esferas governamentais para a realização de investimentos.

A classificação das despesas por elementos complementa a classificação por categoriais econômicas, ampliando o nível de desagregação de seus componentes. Sua vantagem é um melhor controle contábil de gastos e o aperfeiçoamento dos indicadores das finanças governamentais.

Os primeiros dados disponíveis sobre os gastos públicos brasileiros remontam ao ano de 1947, ano que iniciou a contagem das contas nacionais. Até 1930, os gastos efetivados pelas três esferas de governo do Brasil não chegaram a atingir 20% do PIB, fato consonante com o pensamento liberal prevalecente. Segundo Oliveira,

“frágil fiscal e financeiramente, o Estado que ainda engatinhava no processo de construção de suas bases materiais, financeiras e institucionais é prisioneiro das oligarquias e é, sob o comando delas, que formula e implementa políticas intervencionistas nas áreas de seu interesse – política cambial, de defesa da exportação do café, etc” (2009: p. 147).

A intervenção estatal no processo de acumulação capitalista no Brasil ao longo do século XX, dada a debilidade das forças econômicas e produtivas, também tolheu a construção de Estado de Bem Estar Social nos moldes dos países europeus no Brasil, apesar dos grandes avanços sociais garantidos pela tutela governamental. Para Oliveira, a ênfase excessiva no setor produtivo, em lugar das áreas sociais, reforçou e ampliou essas desigualdades sociais, regionais e inter-regionais.

A partir de 1930, o Estado brasileiro fortaleceu suas bases materiais e tornou-se amplamente intervencionista, colocando-se à frente do processo de desenvolvimento nacional. A economia agroexportadora perde cada vez mais espaço para a industrialização, acelerada a partir dos anos 1950. A expansão de instrumentos tributários de financiamento dos gastos governamentais ficou tolhida pelos temores de descontentamentos e fissões no pacto populista que sustentava o regime. As alternativas de financiamento então encontradas foram a receita das empresas públicas, os fundos vinculados, o endividamento e a emissão de moeda.

Após o golpe de 1964 e as diversas reformas empreendidas no Estado, houve o fortalecimento dos mecanismos de financiamento não-inflacionário do governo. Entre 1964 e 1970 houve um crescimento significativo dos gastos públicos, de 20% para 25% do PIB, elevação relacionada com o envolvimento direto do Estado na função de acumulação de capital. Na segunda metade da década de 1970, contudo, começaram a se evidenciar desequilíbrios mais fortes nas contas públicas. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) do governo Geisel ampliou o endividamento do país no exterior. O malabarismo e o irrealismo orçamentários prevalecentes no período ajudaram a camuflar a crescente deterioração financeira que se avizinhava e que iria explodir com toda intensidade na década de 1980.

Com a retomada da democracia (1985), apesar da permanência do quadro de instabilidade econômica, o governo lançou-se numa temerosa expansão dos gastos públicos para fazer frente à explosão das demandas sociais reprimidas durante a ditadura, o que agravou a hiperinflação e evidenciou o ocaso do Estado desenvolvimentista. A década de 1990 assiste à introdução do modelo neoliberal e ao enquadramento do Estado num forte processo de reestruturação e ajuste, incluindo a redução do seu papel na economia e o deslocamento de grande parcela de recursos para o pagamento de juros da dívida pública. Os gastos públicos, entretanto, não reverteram sua trajetória de crescimento. Segundo Oliveira, adoção de um padrão de ajuste segundo as exigências de responsabilidade fiscal e sustentabilidade da dívida pública cria para o governo uma armadilha:

“apoiado predominantemente no aumento da carga tributária, visando garantir as receitas adicionais para a geração de superávits primários, indispensáveis para manter a relação dívida/PIB sob controle, este aumento termina garantindo, também, a elevação dos gastos, por contarem os impostos e, principalmente as contribuições sociais, com normas legais e constitucionais que garantem boa parte de sua arrecadação (cerca de 80%) para determinados beneficiários (estados e municípios) e para o financiamento de determinadas áreas sociais” (2009: p. 152).

Para contornar tal situação, há inúmeras tentativas de desvinculação de parte das receitas de despesas obrigatórias, o que se por um lado permite possibilita o ajuste fiscal, por outro poderá fragilizar seriamente as políticas sociais e a coesão do sistema. No período pós-1994 verifica-se uma forte tendência de redução do percentual de investimentos públicos no orçamento e contínua elevação nas despesas com o serviço da dívida, com previdência social e transferências para entes subnacionais. O governo tem perdido sua capacidade de garantir a oferta de infra-estrutura física ao país em decorrência da esterilização de parte significativa dos impostos na forma de pagamento de juros, com o engessamento crítico do orçamento e conseqüente incapacidade de viabilizar um planejamento minimamente sério.

No entender de Oliveira, a estrutura de gastos públicos no Brasil provoca enormes distorções e perpetua desigualdades sociais profundamente cristalizadas, “reforçando o perfil altamente regressivo do sistema tributário” (2009: p. 157). Nesse padrão, a maior parte dos recursos (60%) é destinada à cobertura da previdência social, distribuindo-se o restante em saúde (11,6%), assistência social (5,6%), educação e cultura (4,4%) e programas de proteção ao trabalhador (3,8%). Outras áreas como organização agrária, habitação e saneamento absorvem ainda menos, ficando com as sobras. A distorção do sistema reside no fato de que as aposentadorias tendem a favorecer a parcela da população de renda mais elevada e com maior escolaridade e nível de emprego, pressionando os gastos previdenciários no tempo.

Embora alardeada como grande inovação do atual governo, a assistência social recebe acanhados recursos orçamentários, cabendo ao Programa Bolsa Família apenas R$ 10 bilhões numa arrecadação que chega a R$ 1 trilhão, ou seja, apenas 1% do total! Ao tratar de diversos exemplos de como o orçamento brasileiro direciona poucos recursos para áreas cruciais da vida nacional – educação, saúde, cultura, habitação, saneamento e organização agrária – o autor reforça a necessidade de se ampliar o debate acerca da determinação das escolhas orçamentárias, especialmente visando reduzir a pobreza e as desigualdades sociais.

Enrique Carlos Natalino

O Orçamento nas Democracias Contemporâneas

Budget Committee - House of Representatives

1. Introdução


A teoria convencional das Finanças Públicas desconsidera as implicações políticas do orçamento público e seus impactos na ordem econômico-social. Uma visão limitada e formalista desse instrumento essencialmente político de distribuição do ônus financeiro de sustentação do aparato estatal e de definição do destino dos gastos públicos impede que se compreenda a distribuição de poder real na sociedade e no Estado, a repartição de recursos entre Poderes e esferas de governo, a delimitação de campo de atuação entre iniciativa pública e privada, assim como o grau de prioridade dado ao bem estar e à justiça social num país.



Ao tratar de Orçamento Público no segundo capítulo de sua obra “Economia e Políticas das Finanças Públicas no Brasil", Fabrício Augusto de Oliveira considera que uma investigação abrangente dos impactos macroeconômicos e sociais da política fiscal deve, necessariamente, abranger três pontos: a) os mecanismos e instrumentos à disposição da administração pública para a extração de recursos da sociedade; b) como se expressam as relações de poder entre Estado e sociedade, de modo que o primeiro obtenha da segunda o consentimento para a obtenção desses recursos; c) os princípios norteadores da distribuição do ônus da tributação.



O autor trata da atuação estatal dentro do espaço orçamentário, considerando não apenas aspectos históricos e conceituais, mas primordialmente as implicações para a economia e a sociedade das receitas e gastos públicos, o papel do Estado como instrumento de política econômica e de planejamento governamental e, não menos importante, sua atuação garantidora de recursos para a valorização do capital, a reprodução e a legitimação do sistema. No orçamento estão arrolados os montantes a serem arrecadados e despendidos pelo poder público, o que traz implicações não apenas para os indivíduos diretamente envolvidos em sua elaboração e execução, mas para o conjunto da sociedade, moldando as condições de seu presente e futuro.




2. O espaço orçamentário


Na definição do autor, orçamento é “a peça mediante a qual se administram as receitas, as despesas e as dívidas dos poderes públicos” (2009: p. 83). O liberalismo econômico prevalecente até os anos 1930 do século XX considerava o orçamento equilibrado “um indicador inquestionável de boa e sadia administração financeira” (2009: p. 84). Contudo, essa visão meramente instrumental não permite que se enxerguem as dimensões sociais e políticas da peça orçamentária. A partir das transformações econômicas advindas da crise de 1929, de simples peça de escrituração contábil o orçamento assumiu, com o keynesianismo, um papel protagônico de instrumento de política econômica estabilizador das flutuações e instabilidades do sistema capitalista, definidor de investimentos, emprego, renda e distribuição de renda. No pós-guerra, essa feição política do orçamento ganhou ainda mais relevo, espelhando o jogo de poder entre as forças representativas da sociedade dentro da esfera estatal para a definição de sua direção, atuação e limites.



Na lúcida análise de Aliomar Baleeiro, “uma pequena e multissecular cadeia de lutas políticas tornou a elaboração orçamentária indispensável ao equilíbrio dos interesses antagônicos em volta do poder” (Baleeiro, 1978 apud Oliveira, 2009, p. 84). As origens históricas do imposto consentido e do orçamento público remontam à promulgação da Carta Magna inglesa de 1215. Após o reforço do absolutismo europeu nos séculos XV, XVI e XVII, os princípios liberais começaram a ganhar força na esteira das revoluções de 1648 e 1688, ambas na Inglaterra, enfraquecendo o poder do Rei ao separar suas finanças das do Estado. Na experiência inglesa, somente em 1822, quando o poder político de fato já havia se transferido para Parlamento, apareceu o primeiro orçamento público fixador da receita e da despesa do Estado. Passando ao continente, a Revolução Francesa de 1789 introduziu naquele país o princípio basilar do consentimento popular do imposto. O primeiro orçamento anual francês data de 1815, ao passo que apenas em 1831 o Parlamento francês ganhou maiores prerrogativas de controle sobre o que o Estado arrecadava e gastava. Da França ainda vieram princípios importantes tocantes ao orçamento, como o da anualidade, da universalidade e da não-afetação. Da democracia americana, o capítulo orçamentário recebeu a inegável contribuição do controle legislativo do Congresso, com suas vigilantes comissões destinadas a evitar toda espécie de vícios, desperdícios e corrupção.



Até o século XIX, o pensamento dominante em finanças públicas tinha no gasto público um desperdício de recursos produtivos, um mal necessário e tolerável apenas dentro dos limites das funções clássicas do Estado (segurança, defesa, justiça etc). O orçamento passou a ser um instrumento de controle político e financeiro das receitas extraídas da sociedade, o que implicou num estrito alinhamento aos limites de tolerância à intervenção estatal no domínio econômico.
Será no século XX, com a expansão das atividades estatais, que o orçamento se consagrará definitivamente como espaço de “definição de seus gastos, que afetam a equação da distribuição da renda e da riqueza” (2009: p.87) e arena de negociação entre as classes econômicas e atores políticos no tocante à distribuição do ônus da tributação, dos destinatários das prioridades públicas estabelecidas nos embates políticos entre representantes dos cidadãos nos Poderes do Estado e na definição dos programas de governo.



Em síntese, o orçamento traduz a vida política de uma sociedade, pois expressa de onde e de quem se extraem recursos via tributos e outras fontes de financiamento público para, posteriormente, especificar para quem, onde e quando redirecioná-los novamente para a sociedade ou empregá-los no fortalecimento do próprio Estado.



Na visão da escola econômica neoclássica, que vê o Estado como ente passivo e improdutivo, o orçamento não passava de instrumento de controle contábil, que deveria necessariamente ser equilibrado para expressar a austeridade virtuosa do governante e garantir o equilíbrio do sistema econômico. Já para a escola keynesiana, o orçamento é um instrumento por excelência de coordenação e planejamento das atividades de um Estado capaz de, na acepção de Oliveira, determinar o nível, a intensidade e a trajetória da atividade econômica.



A escola econômica neoliberal, baseada na Teoria da Escolha Pública (Public Choice), considera o orçamento um espaço fragmentado de distorções na alocação de recursos estatais, pois nele deságuam pressões e disputas concernentes à aplicação de dinheiros públicos, com cada grupo desejando maximizar seus benefícios em prejuízo das escolhas dos eleitores, do saneamento fiscal e da eficiência do sistema econômico.



Os marxistas consideram o orçamento um espaço em que a classe dominante, controladora do poder econômico e do poder político, maneja ao seu sabor as decisões de alocação de recursos para “preservar e garantir as condições de reprodução do sistema e de valorização do capital” (2009: p. 89).



Na perspectiva de Oliveira, definir, por intermédio do Estado e do seu orçamento, os objetivos de política econômica e social a serem perseguidos, assim como de que forma afetarão os interesses dos diversos grupos sociais, implica considerá-lo como uma arena de negociação privilegiada, devendo ser ressaltada sua faceta essencialmente política.



Os orçamentos podem ser de diversos tipos: i) legislativo, utilizado em países de regime parlamentarista, no qual o órgão legislativo elabora, vota e aprova a peça orçamentária e o governo de Gabinete, formando por elementos oriundos do próprio Parlamento, cuida apenas de executá-lo; ii) misto, utilizado como resultado da interação entre os Poderes Legislativo e Executivo, quase sempre definida na repartição de poderes constitucionais; iii) executivo, praticado em países de regime autoritário, no qual os atos de elaboração, aprovação, execução e controle orçamentário estão centralizados num Executivo onipotente, muito embora algum papel
decorativo possa ser atribuído a um Legislativo coarctado.



Embora, em princípio, o orçamento seja a peça que define os objetivos dos gastos do Estado e a origem dos recursos para financiá-los, na prática da execução orçamentária o Executivo acaba tendo um amplo espaço de ingerência para fazer o ranking das prioridades ou, no caso de orçamentos autorizativos, até mesmo não as materializar em gastos. A análise do orçamento permite avaliar a situação financeira do governo, de modo a subsidiar alterações e ajustes nas contas públicas para reorientar sua estrutura de gastos e seu modo de financiamento. Num outro plano, o orçamento tem a cumprir também importante função de auxílio no planejamento e controle social, contanto que seja realista e consistente.



Dentre os príncípios norteadores de um orçamento público que incorpore essas dimensões, destacam-se:



i) unidade, totalidade e universalidade, que visam impedir sua fragmentação em peças paralelas que dificultam a visualização financeira global do Estado;



ii) orçamento bruto, que visa afastar as dúvidas sobre os montantes financeiros dispostos na peça;



iii) anualidade, que obriga os governos a se debruçarem periodicamente na feitura da programação financeira do Estado;



iv) não-afetação das receitas, que visa impedir a vinculação da arrecadação a determinados gastos;



v) discriminação e especialização, destinado a especificar pormenorizadamente a origem e a destinação dos gastos orçamentários;



vi) exclusividade, que exclui do orçamento qualquer dispositivo que não se refira a matéria financeira;



vii) clareza (transparência), publicidade (divulgação do orçamento) e exatidão da peça orçamentária, instrumentos essenciais para acompanhamento da gestão estatal por parte da cidadania;



viii) equilíbrio, herança neoclássica fundada na preocupação com os efeitos deletérios para a estabilidade monetária do descontrole fiscal.



Segundo Fabrício Augusto de Oliveira, não raro ocorre “um enfraquecimento ou violação destes princípios pelos governantes, perdendo a peça orçamentária as condições para cumprimento de suas funções, ao mesmo tempo em que fica livre o caminho para que o Executivo formule programas de governo que certamente tenderão a beneficar as frações de classes que lhe dão sustentação política” (2009: p. 93). Ao criticar veementemente o desvirtuamento do orçamento por governos autoritários e mesmo democráticos, o autor mostra que uma das conseqüências negativas do fortalecimento do Estado Nacional no século XX foi a concentração excessiva de poderes e competências nas mãos do Poder Executivo, em detrimento dos demais, desfigurando o princípio dos freios e contrapesos (checks and balances) e direcionando o eixo de gravitação do orçamento do Legislativo para o Executivo.



Tal tendência foi mundial e se verificou não apenas em autocracias, mas também em regimes democráticos, especialmente levando-se em conta o caráter autorizativo do orçamento e o espaço de manobra do governo em ajustar sua execução orçamentária aos seus objetivos, inclusive exercendo pressão irresistível sobre os parlamentares. Dentre os instrumentos à disposição do Executivo na empreitada, incluem-se o contingenciamento de gastos, a abertura de créditos, o empenho, a liquidação e a liberação de recursos, que lhe servem muito bem para perseguir seus objetivos imediatos em detrimento da plenitude dos interesses da sociedade.



3. O processo orçamentário no Brasil


A necessidade de elaboração de um orçamento público foi prevista pela primeira vez no Brasil na Constituição do Império de 1824. Embora uma Lei de 1827 seja considerada a primeira a disciplinar o tema, apenas em 1830 foi aprovado, efetivamente, o primeiro orçamento prevendo receitas e despesas para o exercício do ano seguinte. Tratava-se de um orçamento do tipo misto, com participação do Legislativo e do Executivo em sua feitura. Na República, inaugurada em 1889, a disciplina orçamentária foi travestida por forte tendência liberal e descentralizadora, com um orçamento do tipo legislativo em que o Congresso desempenhava um papel ativo, deixando ao governo apenas a execução.



A Revolução de 1930 iniciou um processo de fortalecimento gradativo das bases materiais do Estado. Após a Constituição de 1934, retorna um orçamento do tipo misto que deixa ao Legislativo a atribuição de votar e aprovar as contas do Executivo. Com o Estado Novo, em 1937, impõe-se um orçamento do tipo executivo, adequado à conformação autoritária e centralizadora do governo dada por Getúlio Vargas e pela Carta redigida pelo jurista Francisco Campos. Entre 1946 e 1964, durante a vigência da Constituição de 1946, reintroduziu-se o processo orçamentário misto. Com o golpe de Estado de 1964 e a nova centralização autoritária, houve um retorno ao orçamento do tipo executivo.



Com efeito, segundo Oliveira, entre 1831 e 1964 o orçamento desempenhou no Brasil um papel bastante limitado, servindo somente como instrumento de registro e administração das contas públicas. Como arena de negociação política democrática, ele se fortaleceu apenas no período entre 1946 e 1964, tendo sido capturado pelos interesses e projetos dos quartéis após a “Revolução Redentora” de 31 de março. Nos vinte anos de predomínio do Estado burocrático-autoritário no Brasil, houve uma grande desconfiguração do processo orçamentário, principalmente no que concerne aos princípios basilares que regem o seu funcionamento. Retirou-se do Legislativo grande parte de suas funções orçamentárias, restando-lhe um papel meramente decorativo. Esvaziou-se o Orçamento Fiscal com a criação de outros orçamentos paralelos, como o monetário, o das estatais, o do sistema financeiro habitacional e o da Previdência Social. Houve, de fato, um completo esvaziamento do rito orçamentário de modo a garantir plena autonomia de ação ao Executivo para driblar seu próprio orçamento fictício, distribuindo recursos aos setores que o sustentavam sem a necessidade de transparência ou prestação de contas.



Na visão de Oliveira, o resultado foi “um Estado falido, desestruturado institucional e financeiramente, mergulhado em déficits colossais e incapaz de cumprir, minimamente, suas tarefas sociais.” (2009: p. 98). Nessa época, o orçamento público englobava tímidos 20% de todos os recursos à disposição do Estado, o que o tornava sempre superavitário. Tal arranjo mascarava a crescente deterioração das contas públicas brasileiras e inviabilizava qualquer esforço consistente de planejamento e controle. Com a redemocratização (1985) e a promulgação da Carta de 1988, houve sucesso no desmonte da armadilha orçamentária engendrada no Governo Militar, com uma nova arquitetura institucional que fortaleceu o Legislativo e tornou o processo orçamentário novamente misto. Ampliou-se o Orçamento Geral da União (OGU), criaram-se instrumentos de controle do déficit público e sua utilização como instrumento de planejamento, acompanhamento e fiscalização foi extraordinariamente ampliada. O novo sistema orçamentário brasileiro surgido nesse arranjo constitucional compreende três peças:


a) Plano Plurianual de Aplicações (PPA): tem duração de quatro anos, correspondente ao período de um governo, devendo ser encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro presidencial. Vigora até o término do primeiro ano da administração subseqüente. Fixam-se no PPA as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal, cabendo-lhe balizar a elaboração das duas outras peças do sistema – a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Representa ainda um poderoso instrumento de tradução de linhas gerais de governo do Executivo num planejamento detalhado e abrangente.


b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): arena de negociação do orçamento, Oliveira a aponta como a fase mais importante de todo o processo, pois define as metas e prioridades da administração pública federal, em consonância com o Plano Plurianual. Além disso, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária, estabelece política de aplicação de recursos das agências financeiras governamentais e autoriza a criação de cargos e carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. Deve ser encaminhada para votação no Legislativo até 15 de abril de cada ano, voltando para sanção presidencial até 30 de junho.


c) Lei Orçamentária Anual (LOA): compreende três segmentos – o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais e o Orçamento da Seguridade Social. Deve ser encaminhado ao Executivo até o dia 31 de agosto de cada ano, para ser votado e devolvido ao Presidente da República até o dia 15 de dezembro. A LOA representa o orçamento negociado na fase da LDO.



O Congresso Nacional exerce um duplo controle sobre o orçamento federal. O controle interno é feito por uma Comissão Mista Permanente composta de deputados e senadores, a quem cabe fiscalizar também o PPA, a LDO e outros programas nacionais, regionais e setoriais. Já o controle externo é feito pelo Tribunal de Contas da União (TCU), órgão que aprecia e julga as contas do Executivo. Segundo Oliveira, a arquitetura orçamentária oriunda da Constituição de 1988 trouxe inúmeros avanços para a consecução de um efetivo Estado Democrático de Direito, resgatando princípios vilipendiados nos vinte anos de regime de exceção e permitindo um maior controle da sociedade pelo Estado (2009: p. 102).



O que se viu na primeira década de vigência da “Constituição Cidadã”, no entanto, foram momentos em que o próprio Legislativo prestou-se à tarefa inglória de violar as regras constitucionais orçamentárias. O escândalo dos “anões do orçamento”, em 1993, envolvendo um grupo de deputados da referida Comissão Mista, se por um lado desnudou o imenso lodaçal de corrupção envolvendo aqueles que deveriam fiscalizar o orçamento, por outro gerou forte reação política e social, resultando em mecanismos de controle mais efetivos. Com efeito, ao se analisar detidamente a sistemática orçamentária pós-1988, três aspectos continuam bloqueando o seu papel como instrumento de planejamento governamental e controle social (Guardia, 1997 apud Oliveira, 2009):


i) subestimação de receitas mediante em virtude do irrealismo da projeção inflacionária, prática que entrou em desuso com o advento da estabilização monetária pós-1994;


ii) precariedade da elaboração da proposta orçamentária, em virtude da ausência de critérios, procedimentos e bases claras para sua estruturação;


iii) resistência do Poder Legislativo em tornar o processo orçamentário mais coerente, realista e previsível, em virtude de multiplicidade de interesses particularistas e clientelistas envolvidos na disputa feroz por recursos públicos.



Na visão de Oliveira, o Executivo também responde por grande parcela da mazela orçamentária, pois continua resistente a aperfeiçoar a transparência e o controle do processo, preferindo não abrir mão do imenso poder de manobra e negociação de que dispõe para arregimentar apoio congressual em troca da liberação fisiológica de emendas parlamentares. Apesar de afetar toda a sociedade, a situação acaba conformando-se aos interesses imediatos dos ocupantes de cargos no Executivo e no Legislativo. Esse quadro mostra a permanência de pontos falhos e brechas no texto constitucional que permitem tal sorte de ações ilícitas e deletérias à democracia.



A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que investigou os escândalos no orçamento, em 1993, e o programa de estabilização macroeconômica conhecido como Plano Real, em 1994, contribuíram sobejamente para fortalecer o orçamento como um instrumento mais eficiente de previsão financeira do governo brasileiro. Dentre as mudanças introduzidas, destacam-se:



i) a Resolução nº 2, do Congresso Nacional, aprovada em 1995, que reduziu a autonomia de ação do relator-geral, criando-se relatores-adjuntos, também responsáveis pelo trabalho de subcomissões temáticas. Embora posteriormente extintos os relatórios-adjuntos, o caráter colegiado das relatorias foi mantido. Segundo Oliveira, essa mudança estava imbuída da “idéia de que olhares vigilantes que se cruzam e se fiscalizam, se nem todos estiverem maculados” (2009: p. 106);



ii) exigência de registro, definição clara de critérios, parâmetros e regras para apresentação e acolhimento de emendas parlamentares no Parecer Preliminar, documento que marca o início formal da apreciação da Proposta de Lei Orçamentária (PL), reduzindo o espaço de negociação e cooptação fisiológica na esfera orçamentária;



iii) a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, passo importante no caminho do fortalecimento institucional e da responsabilização dos gestores públicos. Embora tenha sido concebida como um instrumento de controle fiscal, a LRF trouxe inegáveis contribuições para o planejamento, o controle e a transparência das contas públicas. Surgida num contexto neoliberal de reforma do Estado, a LRF abriu o caminho para um maior realismo e eficiência orçamentários.



A despeito das inovações apresentadas, o orçamento continua incapaz de cumprir sua função primordial de instrumento de planejamento e de definição/reorientação das prioridades públicas.
Dentre as causas para tal estado de coisas, Oliveira aponta: i) o engessamento ou enrijecimento do orçamento público federal, com o comprometimento obrigatório de despesas para determinados fins definidos na Constituição ou na legislação infraconstitucional, como custeio da Previdência Social ou gastos com Educação e Saúde; ii) a destinação obrigatória de grande parcela de recursos para o pagamento da dívida pública através da geração de superávits primários, invariavelmente feitos por intermédio de cortes/contingenciamentos de gastos discricionários do orçamento.



Nesse contexto, podem-se classificar as despesas orçamentárias em: i) obrigatórias, isto é, protegidas constitucional ou infraconstitucionalmente, com fontes de receitas vinculadas ou decorrentes de direitos constituídos, incluindo no seu rol, a partir de 1999, a meta de superávit primário; ii) contingenciáveis ou discricionárias, passíveis de remanejamento, contingenciamento e cortes no orçamento, como o custeio da máquina pública.



Segundo Oliveira, estima-se que em 2004 as despesas obrigatórias representaram 80% do orçamento do governo federal, enquanto as discricionárias apenas 8,5%, e o pagamento de juros, outros 12%. A destinação de um montante crescente de recursos para o custeio da dívida pública compromete a realização de um programa continuado e coerente de investimentos, inviabilizando, na prática, qualquer esforço sério de planejar a longo prazo. Tal conjuntura se deve, em boa parte, à ingerência de interesses beneficiados com o capital financeiro nacional e internacional no processo de urdidura orçamentária, legando enorme prejuízo para o desenvolvimento sócio-econômico nacional.


4. Conclusão


Em síntese, ao pensar o orçamento como uma arena onde se digladiam poderosas forças políticas e sociais em torno da definição de receitas e gastos públicos, Fabrício Augusto de Oliveira revela os caminhos pelos quais tal documento impacta diretamente a situação sócio-econômica da população, a estrutura produtiva do país e a distribuição de renda entre as classes sociais. Ao controlar mais de um terço de toda a riqueza bruta gerada no território, o Estado é alvo de um sem número de investidas de interesses individuais, classistas, setoriais e coletivos, tornando-se uma espécie de bússola indicadora de quais classes, setores, regiões ou grupos merecem a atenção e o beneplácito do poder público. Numa democracia que se pretende robusta, há melhor instrumento para se fortalecer o sentimento de cidadania, reforçar o controle mútuo dos poderes, combater eficazmente a corrupção e auferir o real comprometimento de um governo com as políticas públicas com as quais se vincula eleitoralmente do que a análise minuciosa, transparente e realista do orçamento público?

Enrique Carlos Natalino

Déficit e Dívida Públicos no Brasil

Em seu recente estudo, "Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil" (Editora Hucitec, 2009), Fabrício Augusto Oliveira debruça-se sobre dois tópicos correlacionados: o déficit e a dívida públicos. Segundo Oliveira, o capitalismo depende fundamentalmente do Estado, pois faz parte de sua constituição orgânica. O déficit e a dívida são dois instrumentos centrais à disposição do Estado para cumprir os seus desígnios durante períodos de instabilidade, garantindo as bases de reprodução capitalista até uma nova etapa de expansão e crescimento.

1. O Déficit Público

A teoria keynesiana enxerga o déficit como um instrumento necessário para atenuar flutuações sistêmicas, garantir crescimento, pleno emprego e lucratividade. A crise sistêmica mundial dos anos 1970 fortaleceu o pensamento econômico ortodoxo, dando munição aos críticos da gestão expansionista da política monetária. Hegemônico desde então, coloca o Estado como óbice ao funcionamento do mercado em seu curso natural, responsabilizando-o por ondas de desequilíbrio e instabilidade. De acordo com a teoria neoclássica, o equilíbrio entre receitas e despesas governamentais revela a boa saúde fiscal dos governos, sendo que o déficit e o endividamento passaram a ser vistos como vilões.

Os déficits públicos podem ser financiados via tributação, via emissão de moeda ou via contratação de dívida. A escola neoclássica ou novo-clássica crê que os mecanismos estabilizadores automáticos de mercado são suficientes para criar uma alocação ótima de recursos na sociedade, considerando o déficit uma anomalia que reduz a eficiência e altera o ponto de equilíbrio natural da economia. A vertente teórica da Public Choice, por exemplo, defende o controle da capacidade do Estado em incorrer em déficit, pois o setor público geraria instabilidade. Os rent-seekings, ainda mais radicais, praticamente dispensam a existência do Estado.

Para Keynes e seus seguidores, o déficit temporário é justificável porque atenua as flutuações cíclicas garante o pleno emprego. Suponhamos que o Brasil entre em recessão profunda. Se os agentes econômicos deixam de investir, produzir e comprar, não restaria alternativa a não ser o Estado fazer uma política anticíclica, manejando o seu poder de compra. O gasto público amplia a demanda agregada, o investimento e o consumo, fazendo com que a economia cresça novamente, permitindo maior arrecadação de impostos que cobrirão o déficit no futuro, retirando o país da crise e equilibrando novamente o orçamento.

Mas Keynes admitia os riscos do déficit permanente numa economia em pleno emprego e em equilíbrio de longo prazo, gerando hiperinflação. O excesso de liquidez geraria inflação se a expansão da base monetária fosse maior que a capacidade de oferta da economia. A tributação é outra via de financiamento do déficit, mas às vezes sua cobrança é inviável sob o ângulo político. Já a contratação de dívida requer o pagamento de juros e provoca o chamado efeito-riqueza. Sendo assim, o déficit é indicado exclusivamente para atenuar situações de crise.

De acordo com a teoria monetarista de Milton Friedman, o neoclassicismo econômico com outra roupagem, o déficit público só funciona no curto prazo porque os agentes econômicos corrigem/adaptam suas expectativas em relação às variáveis macroeconômicas – inflação e juros - de modo que no longo prazo as políticas keynesianas e seus ganhos seriam anulados, restando apenas inflação e dívida. A hegemonia monetarista se acentuaria a partir dos anos 1980 com a globalização, a abertura das economias e o novo tratamento dado à questão fiscal. Os efeitos inócuos do déficit seriam combatidos através de ajustes profundos nas contas públicas e do controle de meios de financiamento do Estado, enquadrando-o de acordo com a necessidade de gerar-se competitividade, lucratividade e sustentabilidade ao capital financeiro na economia-mundo. Portanto, o Estado só seria chamado para valorizar a riqueza financeira, eliminando riscos, desajustes e desequilíbrios para sua plena circulação.

À política fiscal foi dado o papel de âncora da estabilidade macroeconômica, garantindo-se o controle das contas públicas para a adequação de suas variáveis – taxa de juros, inflação, câmbio e balança de pagamentos – às expectativas dos agentes econômicos nacionais e globais. Só teriam reputação e credibilidade as políticas econômicas garantidoras de capacidade de pagamento das dívidas. Sendo o objetivo central do Estado na era neoliberal a remoção de incertezas, a redução de custos e a sustentabilidade da dívida, o risco-país foi um critério concebido pelas agências de rating para mensurar o tamanho da dívida interna pública, da dívida externa e do desempenho das contas públicas. Ele classifica os países segundo o grau de confiabilidade de suas políticas econômicas e influi nas taxas de juros cobradas sobre os empréstimos.

As metas de contenção fiscal, os superávits e o constante monitoramento da relação dívida/PIB são os três pilares centrais da política fiscal. As metas de contenção fiscal são uma variável dependente, podendo ser ajustada de acordo com a situação da relação dívida/PIB. O superávit fiscal é uma despesa obrigatória para cobrir os custos do serviço da dívida, podendo ser manejado através do cortes em outras despesas governamentais não-obrigatórias, como investimentos, políticas sociais e parte do custeio. Ao institucionalizar-se em regras e compromissos legais, a política fiscal reduz os espaços de ação do Estado, com controles permanentes dos gastos públicos, metas de endividamento e fortalecimento da independência dos Bancos Centrais. Enxutos, equilibrados e confiáveis, os Estados tornam-se incapazes de desempenhar o papel de legitimadores do sistema, deixando de ofertar bem-estar, desenvolvimento e justiça social.

Para fins de conceituação e mensuração, existem diversos métodos de avaliação e desempenho das contas públicas. O Resultado Orçamentário é um conceito muito utilizado: equivale às receitas correntes e de capital menos as despesas correntes e de capital. Ao excluírem-se as Operações de Crédito do conjunto das Receitas, obtém-se o chamado Resultado Fiscal (Receitas – Operações de Crédito – Despesas), ficando clara a necessidade de cobertura de déficits através de dívidas. O Resultado Corrente é a Receita Corrente menos a Despesa Corrente, excluindo as receitas de capital.

O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) foi implantado no Brasil em 1983. As necessidades de financiamento são apresentadas em termos líquidos e abrangem as três esferas de governo, a administração direta e indireta, as estatais e o Banco Central. A NFSP é negativa se o setor público opera em superávit e positiva se este incorre em déficit. Uma crítica que se faz à utilização da NFSP no Brasil é o fato de equiparar os órgãos governamentais ao setor produtivo estatal, contabilizando investimento das empresas como déficit e exigindo adequação aos esforços de superávit, com corte de despesas produtivas.

A metodologia do Banco Central do Brasil considera três conceitos para avaliar o resultado das contas públicas. O nominal contabiliza os gastos primários, os juros e a correção monetária da dívida, incorporando o efeito da inflação sobre as contas públicas. O operacional exclui a correção monetária e cambial da dívida, tendo caído em desuso após o fim da inflação. O primário exclui os encargos da dívida na forma de juros nominas, dando uma medida do esforço fiscal necessário para gerar recursos para a cobertura dos encargos da dívida.

Nos anos 1970, a combinação conjuntural de estagnação e inflação fortaleceu os argumentos da ortodoxia. As políticas monetárias restritivas deterioram as contas públicas, produzindo enormes déficits e agravando o endividamento do Estado. A recessão provocou queda nas receitas e aumento dos gastos públicos devido ao maior desemprego. Com isso o orçamento se desequilibrou, aumentando a dívida e os custos financeiros de rolagem. A inflação elevou os dispêndios públicos com transferências indexadas e os estímulos à atividade econômica comprometeram o equilíbrio orçamentário, agravando o endividamento.

Nesse diapasão, a Lei Gramm-Rudman, aprovada nos Estados Unidos (EUA) nos anos 1980, definiu medidas para o controle do déficit público. O Tratado de Maastricht (1992), consolidador do moderno edifício institucional da integração européia, estabeleceu um teto de 3% para o déficit nominal e 60% do PIB para a dívida. Os países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e da UE (União Européia) se comprometeram com profundos ajustes fiscais, melhorando consideravelmente a situação de suas contas públicas. A tolerância em relação aos elevados déficits deu lugar a uma atitude de constante zelo em prol do ajuste fiscal. Nos EUA, as políticas expansionistas dos anos 1990 e 2000 propiciaram acelerado ciclo de crescimento, aumento das receitas tributárias e do superávit fiscal. Entre 2001 e 2008, o combate ao terrorismo e as guerras do Iraque e Afeganistão fizeram os gastos novamente explodirem, aumentando o déficit público. A crise econômica de 2008-2009 pôs fim a um dos mais longos ciclos de crescimento ininterrupto da economia global e levará a uma inevitável piora nas contas públicas de todos os países.

A situação das contas públicas no Brasil apresentou um padrão altamente instável nos últimos anos. Entre 1981-84, fim do Regime Militar, houve a combinação de ajuste recessivo da economia com tentativa de saneamento das contas públicas. Entre 1985-89, durante o governo Sarney, o expansionismo econômico gerou hiperinflação e agravamento da crise fiscal. Entre 1990 e 1994, durante os governos Collor e Itamar, o Consenso de Washington norteou o ajuste recessivo das contas públicas. O Plano Real (1994) foi concebido como uma tentativa de estabilização econômica via aperto fiscal, câmbio sobrevalorizado, juros altos e abertura comercial. Entre 1995 e 1998, primeira fase de execução do Plano Real, o governo do FHC conviveu com uma conjuntura de déficits operacionais (em virtude dos juros altos), inflação baixa, deterioração das contas públicas, reservas internacionais baixas e necessidade de recurso ao Fundo Monetário Internacional (FMI). As crises internacionais de 1997 e 1998 respingaram no Brasil e obrigaram a uma mudança de rota na política de estabilização, em 1999.

A segunda fase do Plano Real, a partir de 1999, baseou-se no tripé câmbio flutuante, metas de inflação e superávits fiscais. O objetivo central da política fiscal era dar sustentabilidade à dívida e validar as expectativas dos agentes econômicos em relação às variáveis reais da economia. A reforma do Estado foi gestada para criar um ambiente de confiança no país, com regras e normas garantidoras da reputação da política fiscal, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). As políticas neoliberais seguidas pelo Brasil representaram o virtual abandono do papel desenvolvimentista do Estado, centrando-se o setor público nos seguintes macro-objetivos: elevação da carga tributária, redução dos gastos em investimentos e políticas sociais, contenção da possibilidade das empresas estatais realizarem investimentos, enquadramento das unidades subnacionais no ajuste fiscal e limitação dos níveis de endividamento. Os governos FHC II (1999-2003), Lula I (2003-2006) e Lula II (2007-) promoveram fortíssimos ajustes para adequar os esforços fiscais de geração de superávit primário às metas acordadas com o FMI. A lógica que orienta o sucesso da política econômica é sua capacidade de geração de superávit para controlar a dívida pública, não importando a quantidade de sacrifício requerida da economia, do Estado e da sociedade.

2. A Dívida Pública

A dívida é um instrumento complementar de financiamento dos gastos do Estado diante das limitações existentes ao seu poder extrair recursos da sociedade via tributação. Seu papel na ampliação do poder do Estado foi central, servindo de alavanca de acumulação e multiplicação da riqueza e expansão da burguesia nascente. Segundo Karl Marx, a dívida é “a única parte da riqueza nacional que é realmente objeto de posse coletiva dos povos modernos”. Assegura a transferência de riqueza para o capital por intermédio do Estado, coberta através de impostos que posteriormente caem sobre os ombros dos mais pobres.

A consolidação dos sistemas tributários modernos viabilizou a construção de sistemas de empréstimos nacionais. A contratação de empréstimos requer o aumento de impostos, que por sua vez financiam novos gastos e novos empréstimos, numa progressão sucessiva e infinita que move a expansão do sistema capitalista. As dívidas públicas consolidaram um sistema de crédito internacional no qual houve uma sucessão histórica de credores: Veneza (séculos XV ao XVI), Holanda (séculos XVI ao XVIII), Inglaterra (séculos XVIII ao XX) e Estados Unidos (século XX). O capitalismo instrumentaliza o Estado para alargar as bases do sistema através da contratação das dívidas e da pressão sobre os sistemas de impostos, tornando a dívida de hoje o imposto adicional a ser cobrado da sociedade amanhã.

As escolas econômicas divergem quanto ao significado da dívida. Os neoclássicos consideram a dívida o resultado de uma gestão fiscal irresponsável que compromete o funcionamento ótimo do sistema capitalista. Em sua cartilha não há espaço para dívida e déficit. A ortodoxia nega a capacidade da política econômica de interferir nas variáveis reais da economia, pregando a ampla liberdade de circulação de capitais e uma política fiscal de valorização financeira, âncora que garante a sustentabilidade do endividamento público e a remuneração do capital financeiro.

Já os keynesianos legitimam a importância da dívida pública como instrumento ativo de gestão da política macroeconômica, tendo uma função anticíclica. De acordo com a teoria de Keynes, o princípio da demanda efetiva ocupa posição nuclear, sendo o nível de renda determinado pelos gastos capitalistas. Estes dependem das expectativas e da confiança dos agentes no futuro da economia. Em caso de recessão, ao Estado caberia criar demanda injetando poder de compra novo através de aumento de gastos públicos, emissão de moeda e contratação de dívida, atenuando as flutuações cíclicas da economia e gerando pleno emprego. O déficit e a dívida seriam pagos com maior crescimento e maior arrecadação tributária futuros, razão pela qual advoga uma total coordenação entre as políticas fiscal e monetária. A variável-chave de equilíbrio do sistema é a taxa de juros, responsável pela definição das decisões de consumo, poupança, investimento e também de financiamento da dívida. O objetivo central da política econômica é coordenar as políticas fiscal e monetária de modo a conciliar os objetivos de pleno emprego, estabilidade monetária e redução dos custos de administração da dívida pública.

A teoria das expectativas racionais, em voga a partir dos anos 1970, daria outra interpretação para a dívida pública. Os agentes econômicos corrigem suas decisões conforme as expectativas, de maneira que percebem que a emissão de dívida inevitavelmente redundará em aumento de impostos no futuro. Assim sendo, o déficit não interfere no crescimento da economia e a dívida pública apenas onera os contribuintes, tendo um papel neutro.

O objetivo central dos governos seria gerar confiança na capacidade do setor público controlar os fluxos orçamentários, o estoque de dívida e melhorar a situação fiscal. O cumprimento da metas de ajuste fiscal seria submetido a periódicas avaliações pelas agências de classificação de risco, guardiãs da sacralidade do capital financeiro e capazes de emitir notas que influem positiva ou negativamente na atração dos fluxos de investimentos.

A dívida pública pode ter três diferentes formas: i) emissão de moeda; ii) dívida contratual; iii) dívida mobiliária. A emissão de moeda (receita de senhoriagem) não implica custos para o governo, mas se submete a limites para sua utilização, os quais são definidos de acordo com a quantidade de moeda exigida para dar livre curso aos processos de produção, circulação e consumo de bens e serviços. Se ultrapassados, podem gerar processos inflacionários.

As demais formas de dívida (contratual e mobiliária) implicam custos que dependem de outras variáveis fixas ou vinculadas, como câmbio ou taxa de juros. Os custos das emissões de dívida mantêm uma relação direta com seus prazos, de modo que é mais interessante para o governo financiar-se através de dívidas de curto prazo. As dívidas de longo prazo implicam maiores custos, mas ampliam os horizontes de ação da política monetária e melhoram a confiança dos agentes econômicos na capacidade do Estado de honrar seus compromissos.

As taxas de juros da dívida podem ser prefixadas ou pós-fixadas, sendo que os investidores preferem as primeiras. As dívidas contratuais com taxas fixas são mais interessantes. Se a confiança no governo é baixa, reduz-se sua capacidade de determinar prazos e taxas de juros. Ao contrário, se a confiança nele depositada é alta, maior será sua margem de manobra. A dívida pública normalmente é atrelada a algum mecanismo de proteção aos investidores, variando conforme o câmbio ou a taxa de juros.

As dívidas ocultas, passivos contingentes ou esqueletos são resultantes de passivos (judiciais, trabalhistas etc) que oneram o orçamento e podem comprometer as metas fiscais estabelecidas, como indenizações resultantes de planos econômicos pretéritos aos correntistas e poupadores. Isto significa que os governos têm um papel de controlar as incertezas para o bom funcionamento da política fiscal, fórmula sagrada para o ingresso no paraíso do crescimento econômico, conforme assinala Fabrício Augusto Oliveira.

No que toca à metodologia e aos critérios de mensuração, a Dívida Bruta é a soma dos passivos dos diversos entes do setor público (Governo Central, Banco Central, Estados e Municípios, empresas estatais, autarquias etc). Já a Dívida Líquida é soma do conjunto de passivos (Dívida Bruta) menos o conjunto de ativos (reservas internacionais, créditos a receber) que podem ser deduzidos. O montante absoluto da dívida é seu valor calculado em dado momento. O montante relativo se relaciona à magnitude de uma determinada variável econômica, como o PIB ou a Receita Pública. O superávit primário é a receita menos a despesa (excluindo-se o pagamento de juros e amortizações) reservada ao financiamento da dívida pública.

Na história recente do capitalismo, entre 1980 e 2008, houve um enorme esforço de controle da capacidade dos governos de contraírem dívida pública. O Tratado de Maastricht (1992), por exemplo, estabelece um limite de 60% de endividamento em relação ao PIB. Este número acabou transformando-se em referência para os países da OCDE e também para os emergentes. Ocorre que na própria Europa e Estados Unidos houve grande resistência ao aprofundamento dos ajustes fiscais, como fica evidente no descalabro orçamentário do governo George W. Bush (2001-2008). Já os países em desenvolvimento (Brasil, Argentina, México, Rússia etc) foram altamente condicionados a implementar fortíssimos ajustes fiscais, sendo-lhes aplicadas severas punições em caso de desobediência.

A história da dívida pública brasileira confunde-se com a própria gênese do Estado nacional brasileiro, de sorte que desde o começo do século XIX o país já se apresentava como tomador de empréstimos. Para viabilizar suas necessidades adicionais de financiamento e cobertura de déficits orçamentários, o governo brasileiro vem recorrendo desde então a uma combinação de fontes, como emissão de moeda e emissão de títulos da dívida interna e externa. A constante suspensão das amortizações e redução das taxas de juros pelo Governo Imperial eventualmente complicou a contratação de novas dívidas entre 1840 e 1860, razão pela qual o Brasil recorreu diversas vezes à banca internacional para financiar-se, inclusive durante a Guerra do Paraguai.

A República trouxe algumas inovações no sistema e no formato da dívida pública: emissão de título ao portador, renegociação de dívidas contraídas no Império em melhores condições, grande emissão (1897) para enxugar o excesso de liquidez antes da contratação de empréstimo externo no ano seguinte, o Funding Loan do governo Campos Sales. As emissões seguintes a 1897 se destinaram a cobrir déficits orçamentários, retirar papel-moeda em circulação, financiar obras públicas e investimentos no país, pagar empréstimos compulsórios para financiamento de guerras etc. Entretanto, diversos fatores dificultaram o financiamento do Estado via dívida pública antes de 1964. De um lado, a inexistência de um mercado de capitais, a fraqueza de fundos internos de poupança e a alta inflação. De outro, a Lei da Usura de 1933, que estabeleceu um teto de pagamento de juros de 12%, desestimulando as aplicações nesses títulos.

As reformas financeira e bancária do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) da presidência de Castello Branco (1964-1967) criaram condições efetivas para retomar o crescimento econômico com estabilidade monetária, saneando a economia, readequando o aparelho do Estado e viabilizando uma nova conformação da dívida pública como instrumento não-inflacionário de financiamento do governo. No campo da dívida mobiliária interna foram criadas as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), em 1964, com cláusula de correção monetária para financiamento dos déficits do governo. Em 1970 seriam criadas as Letras do Tesouro Nacional (LTN), como instrumento de política monetária. O primeiro título era pós-fixado, corrigido pela inflação e com remuneração real de juros, estipulados em função de seus prazos de vencimento. O segundo, prefixado, com taxas de juros nominais negociadas em leilões de vendas, balizadas pelas expectativas dos agentes em relação às principais variáveis da economia. Na prática ambos os títulos foram utilizados como instrumento tanto de política fiscal como de política monetária.

Entre 1970 e 1979, a dívida pública interna passou de 4,4% para 7,2% do PIB. A partir de 1980, a prefixação da correção monetária pelo governo comprometeu a credibilidade dos títulos e da dívida emitida pelo Estado. Com a crise da dívida externa, decidiu-se pela substituição da dívida externa pela interna, com crescimento da dívida mobiliária, que saltou de 5,1% do PIB em 1980 para 16,5% em 1985 e 32% em 1989. Em 1986, como parte do esforço de desindexação da economia, extinguiu-se a ORTN, substituída pela Obrigação do Tesouro Nacional (OTN). Para enfrentar as turbulências, desequilíbrios e volatilidades do período, seguiu-se a criação das Letras do Banco Central (LBC), das Letras Financeiras do Tesouro (LFT), em 1988, do Bônus do Banco Central (BBCs), em 1990, e das Notas do Tesouro Nacional (NTN), em 1991. Em 1999, os títulos atrelados ao câmbio representavam 24% do total, os vinculados à taxa Selic representavam 61% e os prefixados, 9,2%.

A partir de 2002, o Banco Central passou a ser proibido de emitir títulos, passando a ajustar-se às diretrizes constitucionais e infraconstitucionais que lhe reservam apenas a função de regular a oferta de moeda e da taxa de juros, podendo apenas comprar ou vender títulos do governo. No mesmo ano, o Banco Central passou a lançar mão também das swap cambiais para objetivos de política monetária e cambial, trocando rentabilidades futuras entre ativos financeiros através de mecanismos de proteção aos investidores contra eventuais oscilações da moeda nacional, visando atuar sua volatilidade. Em 2002 viveu-se um cenário nacional e internacional de alta instabilidade. Mas já em 2004 a economia entrou numa trajetória de calmaria e crescimento. O país reduziu seu grau de endividamento e de vulnerabilidade externa, com a queda gradual do risco-país. No tocante à dívida mobiliária federal, houve a migração de títulos para papéis de menor risco protegidos contra a inflação e desvalorizações da moeda nacional, corrigidos por juros e índices de preços. Iniciou-se a extinção da dívida atrelada ao câmbio e redução da dívida corrigida pela taxa Selic. Ao mesmo tempo, aumentou-se a dívida prefixada e a emissão de títulos corrigidos por índice de preços.

A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) é calculada com a dedução dos passivos financeiros do setor público os ativos financeiros de sua propriedade, como créditos a receber e reservas internacionais. Seu comportamento ao longo dos últimos anos não pode ser dissociado das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), que dão a medida do déficit público, além das variáveis que afetam o valor de seu estoque - como as variações na taxa de juros e na política cambial - e do Produto Interno Bruto (PIB), denominador da relação. Observe-se o comportamento da DLSP em relação ao desempenho global da economia brasileira nas últimas décadas:

a) 1981-1984: uma política econômica recessiva com forte ajuste fiscal e maxidesvalorização de 30% da moeda produziu a contração do PIB e o inchamento dos passivos externos, elevando a relação dívida/PIB.

b) 1985-1989: uma lenta redução da DLSP em relação ao PIB em virtude da expansão de 24% do PIB no período, de desvalorizações parciais da dívida, da indexação imperfeita e do câmbio sobrevalorizado, a despeito do aumento dos déficits públicos e do aumento das receitas de senhoriagem.

c) 1990-1994: a relação dívida/PIB entrou em trajetória de queda em razão da desvalorização da dívida pelo governo Collor, do forte ajuste fiscal, das receitas auferidas pelos programas de privatização, das receitas de senhoriagem e da renegociação da dívida externa.

d) 1994-1999: a relação dívida/PIB entra em nova trajetória de crescimento. Apesar das receitas auferidas com o Programa Nacional de Desestatização, com a ampliação da carga tributária e com a redução dos investimentos e gastos sociais, o crescimento do PIB foi modesto. O governo assumiu passivos ocultos e houve redução das receitas de senhoriagem. Uma política econômica de juros altos e câmbio valorizado atuou como âncora do Plano Real, elevando para a estratosfera a dívida pública.

e) 1999-2007: a relação dívida/PIB entra em nova trajetória de queda consistente, uma vez que desde a crise de 1999 o governo comprometeu-se com o novo tripé da política econômica: câmbio flutuante, superávit primário e metas de inflação - com um Banco Central tecnicamente autônomo para sua gestão. O crescimento da economia mundial propiciou um cenário favorável ao Brasil a partir de 2004, valorizando a moeda nacional, atraindo investimentos e reduzindo a vulnerabilidade externa.

À guisa de conclusão, percebe-se a alta sensibilidade da dívida mobiliária às variáveis macroeconômicas que o governo não controla, frustrando os resultados da política fiscal. Fabrício Augusto Oliveira chama a atenção para o fato de o superávit primário não garante a abertura das portas do país ao crescimento, mas apenas a candidatura ao crescimento, que pode ou não vir a consumar-se. As crises econômicas podem anular os efeitos das políticas fiscais neoliberais, desorganizando as contas públicas e exigindo novos sacrifícios futuros da economia, da sociedade e do Estado. Sem capacidade de enfrentar esses desafios, o Brasil permanecerá sendo uma “construção interrompida”, como salientou nos anos 90 o economista Celso Furtado. Se a crise dos anos 30 permitiu ao Brasil romper com um secular modelo econômico agrário-exportador e iniciar uma inserção em bases materiais renovadas no concerto das nações, a crise de 2008-2009 apresenta também uma ampla margem de oportunidade de reversão dos desatinos fiscais que aprisionam o Brasil numa gaiola de ferro. A globalização exige, mais do que nunca, um Estado forte, saneado, aparelhado e apto a lidar com as incertezas da economia mundializada e com as persistentes mazelas sócio-regionais retardadoras do desenvolvimento harmonioso, integrado e sustentável do espaço nacional.

Enrique Carlos Natalino