A Crise do Estado Federal

Hamilton, Jay e Madison: os federalistas norte-americanos

1. Conceito de Federalismo

O sistema representativo, a tripartição de poderes e o federalismo são as três grandes contribuições modernas para o desenvolvimento dos Estados contemporâneos, peças fundamentais de sua organização política interna. Dessas três raras e originais inovações do gênio político liberal, o federalismo é, sem dúvida, a mais recente, surgida que foi no final do século XVIII com a experiência de independência das Treze Colônias britânicas que resultou na criação de um novo país - os Estados Unidos da América.

Segundo Alexis de Tocqueville, o sistema federativo é “das mais poderosas combinações a favor da prosperidade e da liberdade humana”. Tema sedutor e plural, o federalismo se prende ao esforço de promoção de uma organização mais racional e eficaz do poder nos Estados de grandes dimensões continentais, múltiplas manifestações étnico-culturais ou assimétricos níveis regionais de desenvolvimento e progresso. Para Paulo Bonavides (1996: p. 418), o Estado Federal surge para a História como um passo adiante na unificação de interesses convergentes. Buscam eles institucionalizar-se por um modo mais perfeito e eficaz sob a forma de união perpétua e indissolúvel, capaz de exprimir os altos valores da solidariedade, do amparo mútuo, do respeito, da colaboração e da liberdade.

No entendimento de G. Jellink, o Estado Federal é um “Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal”. Por sua vez, o constitucionalista João Mangabeira define que “há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados, onde estes participam de competência constitucional própria, onde a Constituição não se reforma sem a audiência e o consentimento dos Estados membros”.

Raul Machado Horta, um dos mais notáveis especialistas brasileiros no tema, expõe com rara precisão as cinco bases fundamentais da organização federal, a saber: i) dualidade e coexistência de ordens governamentais, cada qual dotada de órgãos políticos autônomos; ii) repartição constitucional de competências; iii) autonomia constitucional do Estado-membro, com poder de auto-organização dentro dos limites previstos na Lei Suprema; iv) organização própria do Legislativo federal, para a participação de cada membro na formação da vontade coletiva do órgão; v) existência de uma técnica específica, a intervenção federal, destinada a conservar, em caso de violação ou ameaça, a integridade territorial, política e constitucional do Estado Federal.

No entender de Paulo Bonavides, historicamente “o federalismo não é apenas técnica que contrai o poder central a fronteiras intransponíveis e invulneráveis, ante os quais esbarra a autoridade do Estado federal”, mas tem “por escopo essencial abater o Estado, desconjurar o Leviatã monstruoso do absolutismo, reprovar o poder”. Pelo mesmo viés, segundo Proudhon, a Federação assenta-se sobre o Direito, a liberdade, a pluralidade, a divisão e autonomia e poderes, opondo-se à hierarquia ou centralização administrativa e governamental das democracias imperiais, das Monarquias constitucionais e das Repúblicas unitárias.

2. Federação e Confederação

Segundo o Woodron Wilson, ex-presidente dos Estados Unidos da América, “o Estado federal, nós sabemos, é criação da política moderna. A Antiguidade nos oferece muitos exemplos de Estados confederados, nenhum, porém, de Estado federal”. A Federação distingue-se da Confederação pela firmeza, solidez ou profundidade da relação entre os Estados, sendo mais alta na Federação e mais baixa na Confederação. Nas Confederações, o instrumento jurídico que regula as relações entre os entes associados é um tratado de direito internacional, passível, portanto, de ser denunciado para que a união seja dissolvida, um dos membros se retire por vontade unilateral ou, caso mais raro, seja expulso por vontade coletiva.

Costuma-se distinguir ainda a Federação da Confederação pela ausência de um poder soberano único na segunda, ao contrário do que ocorre na primeira, detentora incontrastável da soberania do Estado no círculo das relações internacionais. Segundo a teoria constitucional, somente em caso de guerra, ameaça externa ou mediante consenso entre os Estados-membros formar-se-ia um centro único de comando e autoridade a serviço de uma política externa uniforme nas Confederações.

Em síntese, segundo Bonavides, na Confederação a atividade unitária quase sempre se projeta em sentido externo e não em sentido interno - para fora e não para dentro - com exceção de algumas poucas garantias de ordem, segurança pública e igualdade de direitos entre os cidadãos. Num Estado Federal, ao contrário, há uma integração harmônica dos destinos dos Estados associados, sujeitos a um poder federal que exerce a soberania externa e limita a soberania interna, sujeita a uma repartição de competências definida numa Constituição. Na federação, os Estados-membros têm capacidade plena de auto-organização, desde que sua ordem constitucional própria esteja fundada de acordo com os preceitos da ordem constitucional superior.

3. Delineamentos do Estado Federal

Segundo Georges Scelle, dois são os pontos centrais do aparelho institucional de toda organização federativa: a lei de participação e a lei da autonomia. A lei de participação permite que todos os membros da federação tornem-se partes no processo de elaboração da vontade política conjunta e do exercício da soberania, distinguindo-se das provinciais ou coletividades descentralizadas que compõem um Estado unitário. Já a lei da autonomia manifesta com clareza o caráter estatal das unidades federadas, que dispõe de competência para estatuir uma ordem constitucional própria e exercer com liberdade todos os poderes que decorrem da natureza do Estado federativo.

Segundo observação de Tocqueville, na Federação existem duas sociedades distintas, superpostas e conexas: o Estado federal e os Estados federados. A participação e a autonomia são processos que se inserem na moldura da Federação, garantida pela certeza e supremacia do ordenamento constitucional superior, a Constituição federal, cimento de todo sistema. No Estado federal há um poder constituinte soberano que dispõe, na Constituição federal, dos delineamentos fundamentais da organização federal, traçando o raio de competência, dando forma às instituições e estatuindo os órgãos legislativos dotados de autonomia para a elaboração de normas jurídicas nacionais destinadas à obediência das pessoas que vivem nos Estados-membros.

A Constituição confere, igualmente, competência para o exercício de atribuições administrativas por parte dos entes federados, que variam conforme o modelo de organização federal. Completando o tripé, a organização federal inclui ainda um terceiro poder próprio, o Judiciário, com uma Corte de justiça federal suprema destinada a dirimir os conflitos da Federação com os Estados-membros e destes entre si, convertendo-se numa peça de equilíbrio e ordem de todo sistema.

O Estado federal é o único sujeito de direito na ordem internacional nas ocasiões em que estão envolvidos atos que impliquem na “exteriorização originária da vontade soberana”. Além da unidade de poder externo, o Estado federal dispõe de “unidade relativa a todo espaço geográfico sobre o qual assenta seu sistema de organização jurídica”.

Do ponto de vista interno, há diversas unidades de poder, os Estados-membros, constituídos por elementos como território, população e autonomia político-administrativa. A Constituição federal solda jurídica e politicamente essa supremacia do Estado federal através das regras que limitam o ordenamento político das unidades superpostas e enumeram as competências respectivas do Estado federal e dos Estados federados. Para que haja o predomínio constitucional do primeiro sobre os segundos, os Estados que se organizam federativamente costumam assentar-se sobre um sistema constitucional rígido que contempla entre as cláusulas pétreas os princípios basilares da Federação assinalados anteriormente e dispõem de um tribunal supremo com juízes que atuam como guardiões da Constituição. Segundo Bonavides, essa competência

“preside à pluralidade e variedade de formas organização política que se observam em toda a Federação, as quais, porém, ao lado da máxima diversificação possível, ostentam por igual certa constância, visível precisamente na sua adequação às máximas federativas fundamentais, das quais decorre por inteiro a harmonia do sistema”. (Bonavides, 2006; p. 200).

Sob o ângulo da participação, outro lado do sistema federativo, o Poder Legislativo federal costuma ser repartido em duas Casas: uma representando o conjunto dos cidadãos, a Câmara Baixa, e outra representando o conjunto dos Estados-membros, a Câmara Alta ou Senado, de forma a assegurar uma autêntica “sociedade entre iguais”.

O bicameralismo ou legislativo dual confere aos entes federados ingerência ativa em matéria de revisão ou reforma constitucional, elaboração de normas infraconstitucionais, votação e fiscalização orçamentária, aprovação de indicações de indivíduos para os altos escalões da República, julgamento de agentes políticos por crimes de responsabilidade etc.

4. A crise do Federalismo ou um Novo Federalismo?

O federalismo foi introduzido na história política do Brasil com o advento do regime republicano e “como um fenômeno de modernidade, desprovido de raízes históricas conforme aconteceu com o presidencialismo e em parte com a própria República”. Na opinião de Bonavides, o federalismo brasileiro “já nasceu enfermo e cresceu raquítico, eivado de contradições e impurezas centralizadoras que lhe desfiguraram a imagem: um federalismo açoitado de ameaças autocráticas e unitaristas geradoras de injustiças e ressentimentos”.

Diversos autores entendem que o federalismo encontra-se fadado ao desaparecimento diante da crise do Estado contemporâneo, sobretudo em países submetidos a fatores de atraso político e subdesenvolvimento econômico. Bonavides mostra que “não é tanto o federalismo como fenômeno político associativo que está em crise senão uma forma doutrinária do federalismo”, aquela concebida pelas teses federalistas clássicas dos séculos XVIII e XIX. As transformações econômicas e sociais advindas da crise do Estado liberal no século XIX resultaram num tipo de “federalismo novo, elástico, quase irreconhecível”.

Assim, a Revolução Industrial do século XIX, o alargamento das teias de comércio intra-estatais e interestatais, o progresso tecnológico, a integração das redes de transporte e comunicação dentro dos Estados, o incremento da proteção social ao trabalho e o amplo intervencionismo governamental na economia no século XX ajudaram a forjar um Estado federal mais forte e centralizado. Segundo Bonavides, nessa nova fase, ao contrário das pretensões de ampliação da esfera de autonomia,

"os Estados cortejam o poder central, suplicam a intervenção econômica, os investimentos, os subsídios, os incentivos, sem nenhuma consciência do sacrifício e o tributo que significa a contrapartida política dessa presença unitarista da União nos Estados-Membros, arrasando-lhes, com o ônus da sujeição econômico-financeira, a esfrangalhada autonomia constitucional e federativa”.

Na fase contemporânea do Federalismo, vive-se um acentuado declínio da esfera da autonomia federal em decorrência do fortalecimento do poder federal, com maior interesse dos Estados-membros em dele participar. Nesse sentido, ao sacrificar a competência dos Estados membros, o poder federal

"deixou quase revogada a lei da autonomia, fez do intervencionismo estatal necessidade indeclinável à substância mesma do Estado federal, tornou o poder central mais sensível e sujeito ao influxo maior da massa nacional dos cidadãos que ao influxo dos Estados-membros, colocou os Estados, em face da deficiência dos seus recursos, debaixo da servidão financeira do poder federal" (Bonavides, op. cit, p. 205).

As bases do pacto federativo atual estão centradas no planejamento, mobilização de recursos financeiros, volume e destinação de receitas tributárias, fatores determinantes para sustentar a pequena parcela de poder autônomo que os Estados-membros ainda dispõem. Compreendendo que não se consegue sobreviver fora das subvenções do erário da União, os próprios cidadãos desenvolvem um “certo sentimento de menoscabo ou de ruinosa indiferença” em relação à redução progressiva das prerrogativas, competências, atribuições e, sobretudo, capacidades administrativas e financeiras dos Estados-membros, identificando o interesse nacional com os interesses centralizadores da União e contrapondo-o o às reivindicações “particularistas”, “egoístas”, fragmentadoras e perdulárias das unidades federadas.

Diante da esmagadora superioridade econômica e financeira do Estado federal sobre as unidades federadas e da dependência a que estas ficam hodiernamente sujeitas, discute-se se o atual estágio de federações enfraquecidas, como a brasileira, não seriam, na verdade, arranjos mais próximos de um Estado unitário com máxima descentralização político-administrativa do que propriamente um Estado federal. Ou seja, haveria mais “participação com dependência do que autonomia com participação nos moldes do Estado federal contemporâneo.” (Bonavides, 2006: p. 205).

Bonavides argumenta que o intervencionismo do poder federal poder ser ou não um mal numa Federação. Se efetuado de forma abusiva, desvirtua-o em prol da politização, instrumentalização ou aproveitamento pessoal por parte dos titulares do poder, arruinando a estrutura federativa. Por outro lado, citando as grandes iniciativas federais nos Estados Unidos (Projeto do Vale do Tennessee) e no Brasil (rodovias, ferrovias, hidrelétricas, portos, silos, açudagem e eletrificação rural, planos regionais de desenvolvimento no Nordeste, Amazônia e Centro-Oeste no século XX), Bonavides entende que

"quando os problemas de governo se situam em nível elevado, quando o poder central na organização é chamado a empregar recursos que não estariam ao alcance dos Estados-membros para a consecução de obras públicas, tanto do interesse regional como nacional (...), seria rematada insensatez impugnar a presença do poder federal e seus auxílios financeiros em nome dos preconceitos federativos de todo suplantados" (Bonavides, 2006: p. 206).

5. Conclusão

Em síntese, Bonavides entende que a estrutura imobilizada do velho federalismo acabou se conformando às condições impostas pelo sistema econômico, limitando as autonomias em função de um maior grau de integração nacional. Com relação ao futuro da idéia de Estado federal, alguns autores como Leslie Lipson mostram que a tendência é que haja uma multiplicação de acordos, alianças e pactos entre Estados no âmbito regional para a garantia da segurança e prosperidade dos indivíduos, como vem ocorrendo na Europa desde os anos 50, fazendo a idéia de federalismo ressurgir sob o signo da necessidade de agrupar nações demasiado pequenas e deficientes em agrupamentos políticos maiores.

Embora os Estados ainda não se mostrem confortáveis com a cessão de grandes parcelas de sua soberania a um ente supranacional autônomo e forte, verifica-se que a solução de muitos dos problemas políticos, étnicos e culturais com os quais se defrontam inúmeros países tidos como ingovernáveis ou mesmo inviáveis poderiam ser efetivamente atenuados ou resolvidos numa escala territorial e populacional muito mais vasta do que a atual.



Lipson aposta que haverá uma grande quantidade de Estados federais no futuro, os quais preservarão as diferenças culturais e o grau de descentralização próprio das federações, sem deixar que a orientação política interna de cada integrante determine, sozinha, o rumo da Federação. Para que tal caminho seja alcançado, os Estados devem aderir, por vontade própria, aos tratados, acordos e alianças que objetivam harmonizar interesses de integração política e jurídica com vistas a incrementar a segurança, a prosperidade material e o intercâmbio cultural dos povos federados. Ao desaparecerem os Estados menores e mais frágeis, permanecerão os grandes Estados, “culturalmente homogêneos mas plenamente capacitados para mobilizar rapidamente amplos recursos, tanto para a guerra quanto para a paz, aumentando assim o equilíbrio do sistema político mundial”.


Enrique Carlos Natalino

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 3ª edição, São Paulo: Malheiros, 1996.

BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5ª edição, São Paulo: Malheiros, 2004.

BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 13ª edição, São Paulo: Malheiros, 2006.

DALLARI, Dalmo de Abreu. O Futuro do Estado. São Paulo: Saraiva, 2001.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22ª edição, São Paulo: Malheiros, 2003.