Uma Genealogia do Estado na Economia

O desenvolvimento de avançadas tecnologias de informação, a redução dos custos dos transportes, a desterritorialização de processos produtivos clássicos, a aceleração de intercâmbios comerciais, o incremento dos fluxos de capital, a abertura dos mercados à competição internacional e outras transformações do sistema capitalista mundial nas três últimas décadas diluíram a clássica separação entre o interno e o externo na realidade econômica dos Estados - alargando as funções dos agentes de mercado e redesenhando profundamente o papel do setor público. O fenômeno responsável por esta metamorfose, a globalização, trouxe no seu bojo os conceitos de eficiência e competitividade e induziu a uma forte retração das atividades do Estado em todos os setores.

Ao impacto deste fenômeno da globalização econômica na política fiscal e nas finanças públicas brasileiras se reporta o recente estudo de Fabrício Augusto Oliveira, “Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil". A obra recoloca em evidência a discussão sobre o papel do Estado como agente político essencial para o equilíbrio e a reprodução do sistema capitalista. A primeira parte traz à luz as origens do Estado e a situa no próprio nascimento do capitalismo moderno – afastando-se das teorias e visões convencionais que divorciam as duas instituições. Analisa os impactos dos processos econômicos e sociais advindos da globalização na capacidade do Estado de exercer suas funções alocativa, distributiva e estabilizadora, cotejando as visões tradicional, marxista, neoliberal, neo-institucionalista e da nova economia política. Faz ainda uma retrospectiva da evolução e da transformação do Estado brasileiro e das principais mudanças no seu quadro econômico-financeiro. Outros capítulos cuidam de aspectos centrais das finanças públicas no Brasil: orçamento, gasto público, tributação, déficit e dívida públicos.

O Capítulo I, “Estado e Produção de Bens Públicos no Pensamento Econômico”, faz uma breve introdução sobre as origens do Estado. Mostra como partiu de uma acanhada estrutura material, institucional e financeira até avançar ao longo dos últimos séculos em múltiplas searas da vida humana e consolidar-se como instrumento de organização da ordem política, econômica e social, garantidor da manutenção do sistema capitalista e de sua estabilidade. O Estado depende da extração de recursos da sociedade para desempenhar as funções soberanas que lhe são atribuídas: funcionamento da máquina pública, manutenção do aparato militar, pagamento de salários aos funcionários, realização de obras e implementação de políticas públicas. A atuação estatal supre, corrige e suplementa as falhas de mercado através de três funções vitais – alocativa, distributiva e estabilizadora. Segundo Oliveira, o Estado desempenhou diferenciados papéis ao longo das fases de desenvolvimento do capitalismo. Assim, pode-se falar em modelos correspondentes aos períodos mercantilista, concorrencial, monopolista e globalizado. O capitalismo monopolista corresponde à sua infância, o concorrencial à sua adolescência, o monopolista à sua maturidade e o globalizado à sua terceira (ou quarta) idade. Até o século XX vigorava uma visão liberal do Estado, responsabilizando-se este tão somente pela ordem, segurança, defesa, justiça, diplomacia e por algumas poucas obras públicas.

O nascimento do capitalismo corresponde ao nascimento do Estado. A centralização dos feudos em torno do poder real permitiu a derrubada de entraves à circulação de mercadorias em vastas porções de território contínuo e a acumulação primitiva de capital. Processo complexo e irregular, exigiu a reformulação de idéias que até então regiam a vida do homem, sendo imediatamente combatido pela igreja romana - que associava o lucro auferido nas atividades econômicas e financeiras viabilizadas pelo renascimento do comércio ao pecado. O capitalismo dependia da expansão do poder do Estado, na medida em que este fortalecia o comércio e a manufatura com a conquista de territórios e riquezas com seus instrumentos de dominação, como os exércitos. As mudanças políticas e jurídicas requeridas para viabilizar tão vasto empreendimento só poderiam ser arcadas pelo Estado – instrumentalizado pela burguesia para encampar iniciativas cujo custo estava além de suas possibilidades. A consolidação interna da soberania garantiu a supremacia da vontade do rei sobre interesses particularistas, fundada na teoria do direito divino, base do chamado Antigo Regime absolutista. Externamente, viabilizou o moderno sistema westphaliano de Estados nacionais regido pelo Direito Internacional.

A tese da limitação do poder do Estado surgiu com a afirmação da doutrina liberal contra o absolutismo político e o mercantilismo econômico nos século XVII e XVIII. O excessivo poder do Estado passou a ser então combatido como anomalia, despertando a consciência da liberdade dos indivíduos contra o arbítrio, principalmente na cobrança de tributos e financiamento de gastos excessivos. As revoluções inglesa de 1688, americana de 1776 e francesa de 1789 representam os mais importantes marcos históricos desse processo. Desenvolvido e confiante, o capitalismo avança sobre domínios antes reservados ao Estado e dispensa parte de sua tutela regulatória e intervencionista. Separado da figura do governante, controlado por constituições políticas, freios e contrapesos e legitimado com clara delimitação do alcance de suas instituições políticas e jurídicas, fortalece sua atuação nos campos da regulação, da segurança e da justiça. O desenvolvimento do comércio e principalmente da indústria, embasado no Iluminismo e na Revolução Industrial, reposicionou o papel do Estado. Adam Smith, o maior dos economistas clássicos, defendeu a liberdade natural do comércio e a mão invisível do mercado para maximizar a eficiência na alocação de recursos. Para Smith, o Estado é uma força externa garantidora da continuidade de um sistema de livre concorrência e de mecanismos estabilizadores automáticos atenuadores de desequilíbrios.

Os economistas clássicos perseguiram em seus estudos as leis de mercado que determinavam a distribuição da riqueza entre as classes produtivas – trabalhadores, capitalistas e proprietários de terras – e seus efeitos no longo prazo sobre salários, lucros e rendas da terra. A nova arquitetura econômica defendia distanciamento do governo das atividades produtivas e condenava a ociosidade do capital. Toda produção encontraria mercado, segundo a Lei de Say; o equilíbrio de fatores seria garantido pela flexibilidade de preços, salários e taxas de juros; a concorrência igualaria a taxa de lucro e apaziguaria os conflitos. A eficiência é a liberdade de ação do indivíduo para fazer as melhores escolhas de atividades segundo suas preferências e habilidades – corrigidas as distorções pela mão invisível do mercado, logrando benefícios para toda a sociedade.

Os bens públicos eram admitidos como exceção que justificava uma limitada intervenção do Estado. Enquanto os bens privados se caracterizam pela divisibilidade e por serem de consumo exclusivo e rival - passíveis de serem precificados no mercado - os bens públicos são não-rivais, não-exclusivos e com custos tão altos que só podem ser alocados pelo Estado, via tributação.

A escola neoclássica refinou os conceitos da anterior e reforçou o papel do mercado como guia de convergência das decisões dos agentes econômicos e de máxima eficiência alocativa. A existência de pequenos produtores evitava que qualquer um deles controlasse sozinho a oferta e a taxa de lucratividade. Os consumidores seriam soberanos, racionais, egoístas, bem informados, buscariam a maximização de suas rendas e utilidades e seriam capazes de participar igualmente da determinação dos preços, das quantidades demandadas e níveis de produção requeridos. E quanto menor a contribuição marginal do agente econômico, menos eficiente ele é e menor a capacidade orçamentária. A máxima eficiência alocativa, em que a taxa marginal de substituição de um bem por outro se iguala à taxa marginal de possibilidades de produção é conhecida como “Pareto eficiente” ou “ótimo de Pareto”.

A ordem liberal começa a sofrer abalos com o acirramento do capitalismo monopolista no final do século XIX, a exigir pronta intervenção do Estado para assegurar mercados e concorrência na disputa inter-imperialista européia. De outro lado, foi necessário ao Estado assumir o provimento de investimentos em infra-estrutura e capital social básico que não interessavam ao setor privado. Com efeito, a crise de 1929 e seus inéditos desdobramentos nos níveis de produção, consumo, emprego e renda nos países centrais e da periferia puseram abaixo todos os dogmas neoclássicos e chegaram mesmo a colocar em risco a sobrevivência do sistema capitalista. Keynes rompeu com as premissas do laissaz-faire econômico ao defender mudanças no papel do Estado para salvar a economia de mercado. Postulou investimentos públicos maciços para atenuar flutuações cíclicas e políticas de pleno emprego para manejar a demanda agregada, expandindo, via multiplicador, os níveis de investimento, renda e emprego da economia. A partir da Segunda Guerra Mundial o Estado cresceu em tamanho e importância, somando às suas tradicionais tarefas (regulatória, garantidor da defesa e da segurança, alocativa) a de mantenedor da estabilidade econômica e de agente responsável pela implementação de políticas redistributivas. Essa intervenção inédita se justificava para evitar novas crises e corrigir falhas de mercado para conduzir a sociedade a níveis superiores de igualdade e justiça.

O instrumental à disposição dos governos nesse novo contexto era significativo. Os bens semipúblicos ou meritórios (educação, saúde, saneamento) ganharam força com a difusão das idéias keynesianas e são assumidos como políticas redistributivas pelo Estado em razão das externalidades positivas que geram para a sociedade - consolidando-se o Estado de Bem-Estar social (welfare state). O Estado passou ainda a assumir a função estabilizadora de prevenir choques, flutuações e instabilidades do sistema econômico, manejando o crescimento, o desemprego e a inflação via políticas fiscal e monetária. Politicamente, a reconstrução da Europa no segundo pós-guerra e a ameaça do expansionismo soviético reforçaram o papel do Estado como agente fundamental para manter a coesão social no mundo ocidental, inclusive na América Latina, com sua singular experiência desenvolvimentista. O peso do Estado na economia cresce de uma média de 10% do PIB/PNB em 1880 para 20% em 1929 e de 30% em 1960 para 40% em 1985 - chegando a 52% na França e 65% na Suécia.

A reação à teoria keynesiana veio como resposta ao crescimento do Estado. Friederich Hayek advogou, ainda na década de 1940, a despolitização da economia, a autonomização dos mercados e a retração do Estado. A teoria monetarista, baseada em modelos de expectativas inflacionárias, mostrou, através da existência de um trade-off entre inflação e desemprego (Curva de Philips), a inocuidade dos instrumentos keynesianos para a ampliação do nível de renda e emprego no longo prazo. O refinamento da teoria pelos economistas Edmund Phelps e Milton Friedman substituiu o dilema entre inflação e desemprego por desemprego e inflação acima da média dos agentes econômicos, causada por ilusão monetária dos trabalhadores sobre o valor dos salários. Após a elevação da atividade econômica, as variáveis se ajustariam e voltariam aos patamares inicias, porém com inflação mais alta e passível de alastrar-se em espiral no futuro. A recomendação dos monetaristas é que o governo evitasse incorrer em déficit público para implementar políticas econômicas expansionistas e exercesse um firme controle sobre a oferta moeda, geradora em última instância do fenômeno inflacionário.

As chamadas idéias ortodoxas ganharam força a partir dos anos 70, com a inadequação do arsenal keynesiano para lidar com a combinação de inflação alta e estagnação econômica decorrente da crise do dólar, da desestruturação do sistema de Bretton Woods e dos dois choques do petróleo (1973 e 1979). O ressurgimento do liberalismo econômico pregava a ineficiência da gestão de atividades econômicas pelo Estado, o combate aos déficits públicos e o elevado endividamento dos governos. O avanço da Terceira Revolução Industrial e da globalização abriu espaço para uma agenda reformista neoliberal que pregava o oposto do que havia sido feito nos últimos cinqüenta anos: abertura da economia, desregulamentação dos mercados financeiros, privatizações, redução do Estado Providência e aumento da concorrência produtiva. Diversas teorias surgidas então reforçaram os argumentos neoliberais: a Teoria da Regulação, a Teoria das Expectativas Racionais e a Teoria da Escolha Pública.

A Teoria da Regulação argumentava que a regulação não favorece o interesse público, mas protege os interesses da indústria e dos setores regulados contra a concorrência, numa relação promíscua que assevera benefícios, vantagens e condições mais favoráveis para as empresas e, por outro lado, custos, prejuízos, distorções e perda de bem-estar econômico para toda a sociedade. O funcionamento das agências reguladoras e de toda atividade governamental precisaria passar por reformulação e redesenho para garantir maior eficiência, controle e legitimidade, afastando os riscos de captura por interesses privados.

A Teoria das Expectativas Racionais, na linha da teoria monetarista, introduze agentes econômicos capazes de perceber a ilusão monetária e se adaptar rapidamente a ela, corrigindo eventuais erros. Os erros ocorrem pela assimetria de informações que produz desvios da economia de sua situação de equilíbrio. A atualização das informações permite uma correção de expectativas, garantindo convergência entre a inflação esperada e a efetiva e a taxa de desemprego efetivo e a taxa de equilíbrio. Conclui-se, pois, pela neutralidade da política monetária no longo prazo, causadora de inflação e instabilidade sistêmica.

A Teoria da Escolha Pública (Public Choice) mostra ser o Estado mais ineficiente do que o mercado, mesmo quando visa corrigir as suas falhas. O Estado é a arena onde se dão trocas entre atores políticos (stakeholders) - eleitores, políticos profissionais, burocratas, sindicalistas, lobistas etc – que buscam maximizar cada um os seus ganhos e utilidades sem considerar as restrições orçamentárias, isto é, a escassez de recursos de que o Estado dispõe para gastar. Eleitores escolhem políticas públicas de sua preferência, políticos buscam votos para alcançar o poder, burocratas buscam prestígio e salários. Isso leva a uma explosão de gastos públicos, gerando ineficiência na alocação de recursos da economia. A radicalização dessa visão concluiria que a política é simplesmente um desperdício, recomendando reduzir o tamanho dos Estados de bem-estar sociais e simplesmente ignorar ou negar as falhas de mercado.

As propostas neoliberais ganham enorme acolhida na Inglaterra, com Margaret Thatcher, nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e daí se alastram pela Europa Ocidental, América Latina, Leste Europeu, Sudeste Asiático e restante do mundo. A síntese desse pensamento foi o Consenso de Washington, de final dos anos 1980, propugnando reformas econômicas na América Latina que resultassem em mais mercado e menos Estado. Em pouco tempo percebeu-se que o retraimento do Estado em inúmeros países havia criado inúmeros problemas não-previstos: vulnerabilidade a crises econômico-financeiras, retraimento da cobertura social, desemprego e aumento da pobreza. A partir do fracasso do Estado mínimo em meados dos anos 1990, deflagrou-se um processo de revisionismo com a proposta de adequar e fortalecer as instituições estatais de modo a garantir serviços essenciais com o máximo de agilidade, efetividade e transparência, compatibilizando eficiência e inovação com equidade e democracia. As Teorias de Resgate de um Estado comportado sugeriram uma segunda geração de reformas para amarrar as instituições governamentais aos compromissos da eficiência, responsabilidade fiscal e patrimonial. A atual crise financeira com epicentro na economia norte-americana mostra que a incapacidade do mercado de se auto-regular faz letra morta desses compromissos, pois os governos voltaram a intervir com toda força para salvar o sistema.

Em outro prisma, a visão marxista enxerga o Estado como instrumento coercitivo de dominação política a serviço das classes dominantes, através da imposição de formas institucionais de controle dos governados e da garantia de reprodução contínua das relações de produção capitalistas - cumprindo as funções de acumulação e legitimação a longo prazo. A função de acumulação funciona quando o Estado destina investimentos para aumentar a taxa de lucratividade do capital - reduzindo os custos das empresas com investimentos em infra-estrutura e ciência e tecnologia - e gastos com consumo social, rebaixando os custos de reprodução da força de trabalho. Já a função de legitimação garante o consenso e a coesão social dos governados em torno do Estado, com amplas despesas sociais (sistema previdenciário, por exemplo). Dependendo da realidade nacional e do nível de desenvolvimento sócio-econômico, o Estado pode dar ênfase à função acumuladora ou legitimadora, mas sempre observando o delicado equilíbrio entre redução da eficiência (lucro) e aumento das desigualdades. Essa vertente entende ser necessário investigar a dinâmica da política fiscal para compreender as necessidades de acumulação de capital e o estágio das relações entre as classes numa determinada sociedade.

A segunda parte do capítulo trata do caso brasileiro. No Brasil o Estado surgiu com o processo de Independência (1822) a partir de um arranjo constitucional monárquico, escravista e centralizador acordado entre as elites da região mais rica e dinâmica do centro-sul (Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais) e o príncipe herdeiro português, garantidor da legitimidade e da unidade política do novo país. A construção das instituições e da nação se consolidou durante o Império, bem como o desenvolvimento de um complexo econômico agrário-exportador. A implantação da República (1889) descentralizou o poder político, mas não provocou grandes mudanças na ordem econômica e social, com um Estado liberal e contido, exceto no manejo de uma política econômica voltada à defesa dos interesses do setor hegemônico cafeeiro.

A Revolução de 1930 rompeu com o arranjo oligárquico e iniciou a construção acelerada das bases materiais e institucionais de um Estado intervencionista na ordem econômica e social brasileira. A fase desenvolvimentista inaugurou um sistema político de compromisso em que o Estado passou a tutelar direta e indiretamente a sociedade, arbitrando em no seu seio os conflitos inerentes às relações capital-trabalho. O projeto de industrialização varguista se impôs pelas mãos de um Estado centralizador e autoritário até entre 1937 e 1946. O interlúdio liberal entre 1946 e 1964 manteve os rumos do nacional-desenvolvimentismo sob um Estado de Direito, com a expansão acelerada dos gastos públicos na forma de criação de empresas estatais, investimentos em infra-estrutura, fundos públicos, déficit e dívida. O governo Kubitschek inaugurou a associação entre Estado, capital nacional e estrangeiro com o seu Plano de Metas, abrindo a economia brasileira às grandes empresas multinacionais - responsáveis pela transferência de capitais e tecnologias para a ampliação do parque industrial.

Os limites do nacional-desenvolvimentismo são tensionados até o ponto de ruptura. A implosão do frágil edifício democrático em 1964 implantou um regime autoritário sob controle militar que se prolongou até 1985. Iniciam-se reformas instrumentais e institucionais (tributária, administrativa, financeira etc) do Estado para reordenar a economia e retomar a capacidade estatal de financiar o desenvolvimento, resultando em forte intervencionismo, ampliação das empresas estatais e elevação da carga tributária e dos gastos públicos. O ciclo de prosperidade do Milagre Econômico foi abortado pela conjuntura internacional dos anos 70, seguindo-se de um período de crescente endividamento, inflação alta e estagnação econômica na década de 1980.

O país redemocratizado enfrenta uma conjuntura de crise fiscal e empobrecimento social sem precedentes. Nos anos 1990 adota-se o receituário neoliberal e inicia-se a retirada do Estado da economia, privatizando-se empresas estatais, desregulamentando-se setores estratégicos e desmontando ampla gama de políticas públicas setoriais, regionais e sociais. Reformas das instituições, ajustes, compromissos e ajuste fiscal são viabilizados para ampliar a liberdade de funcionamento do mercado e a sustentabilidade do financiamento da dívida. A retomada do crescimento econômico em 2004 durou até o advento da crise norte-americana dos subprime (2008). Obrigado a socorrer uma economia rumo à maior estagnação dos últimos anos, o governo brasileiro enfrenta sérias dificuldades e limitações para viabilizar uma política econômica anticíclica.

Para Fabrício Augusto Oliveira, os movimentos pendulares de introdução e saída do Estado da economia se dão em função da necessidade de garantir a sobrevivência do sistema capitalista quando seus agentes extravasam os limites de equilíbrio do sistema, como em 1929 e 2008. Ao assumir a tarefa de salvar o sistema, o Estado se sobrecarrega financeiramente em suas políticas anticíclicas, trazendo para si tarefas tão amplas e dispendiosas como garantir investimentos, empregos e renda. Ao estabilizar as condições de reprodução autônoma do capital e normalizar o desequilíbrio, entretanto, o capital investe novamente suas baterias contra o Estado. Desse modo, o autor chama a atenção para o sério equívoco de criar-se falsa oposição entre Estado e capital, negadora da importância das funções de alocação, distribuição e estabilização do poder público na sociedade. O divórcio entre ambos explicaria a sucessão de períodos de prosperidade e crise na história do capitalismo. Sendo assim, a única solução possível é que Estado e mercado devem caminhar juntos, pois sempre que este dispensa a necessidade daquele, surgem inevitáveis problemas de governabilidade, crises sistêmicas e aprofundamento das desigualdades sociais. A sociedade tem um papel na construção de um capitalismo democrático e sustentável que não pode ser ignorado. Mas só o futuro dirá quais os novos arranjos que surgirão após a conjuntura atual que atravessamos.

Enrique Carlos Natalino

Welfare state: encruzilhadas e desafios

Qual o futuro do welfare state na nova ordem mundial pós-1989? A realidade do final do século XX mostrou forte tendência de reestruturação dos sistemas bem-estar, ditada tanto pelos imperativos da crise fiscal dos Estados quanto pelas mudanças no emprego e no perfil demográfico das populações. O professor Gosta Esping-Andersen, num artigo originalmente escrito em língua inglesa, “After the Golden Age: The future of the Welfare State in the New Global Order”, publicado em 1994 sob os auspícios da UNSRID (United Nations Research Institute for Social Development), trata, em linhas gerais, da crise global dos diversos modelos nacionais de proteção social da Europa, América do Norte, Ásia e América Latina.

A esse respeito, o professor da Faculdade de Direito da USP, José Eduardo Faria, em sua obra “O Direito na Economia Globalizada”, mostra como, entre 1980 e 2000, governos ocidentais com bandeiras político-ideológicas tanto de centro-esquerda quanto de centro-direita implementaram, ao seu modo, políticas neoliberais dentro de suas fronteiras. A metamorfose do Estado Providência, na análise de Faria, contemplou um vasto programa de reformas que mudaram completamente o alcance da soberania estatal, o que significou:

a) flexibilização de acordos entre Estado, capital e trabalho;

b) relativização de compromissos e garantias sociais;

c) desconstitucionalização de direitos;

d) seletiva desregulamentação, liberalização e destravamento dos mercados nacionais para a circulação de capitais;

e) privatização de monopólios públicos;

f) adoção de estratégias orçamentárias de bloqueio à implementação de direitos, compromissos, garantias e benefícios assegurados aos cidadãos;

g) adoção de ambiciosos programas de ajuste e equilíbrio fiscal;

h) desmonte do arcabouço jurídico, político, organizacional e econômico-financeiro dos Estados de Bem-Estar social.

No pós-guerra, os Estados europeus perseguiram tenazmente a reconstrução política, econômica e moral de suas sociedades devastadas pela Segunda Guerra Mundial, tendo por base os ditames de justiça, solidariedade e universalismo. Mas como manter generosos, amplos e dispendiosos sistemas de bem-estar social herdados dessa era de ouro do capitalismo num contexto em que os Estados se vêm crescentemente destituídos de autonomia sobre suas políticas monetária, fiscal, produtiva, comercial e tributária? Na perspectiva realista de Esping-Andersen, o welfare state não está fadado ao desaparecimento, mas à mudança, tendo pela frente o desafio de adaptar-se ao novo modelo econômico globalizado, ao deslocamento do eixo dinâmico do emprego da indústria para os serviços, ao envelhecimento da população, à nova concepção de família e à necessidade de diversificação de produtos para usuários com demandas heterogêneas.

Esping-Andersen diagnosticou que a integração econômica impacta todas as regiões globais e seus sistemas de bem-estar, da Ásia à América do Norte e da Europa à América Latina. Contudo, as instituições nacionais tendem a responder de modo bastante distinto às mudanças. Um dos principais trade-offs com os quais os governos dos anos 1990 se depararam, segundo o autor, foi a escolha entre maior liberdade econômica ou maior proteção social. Frente ao dilema, muitos optaram por uma estratégia de benefícios seletivos e focalizados, respaldada por estudos de organismos internacionais como o Banco Mundial. Os welfare states vêm buscando resolver a seu modo a equação econômico-financeira dos pesados custos do sistema de bem-estar impostos ao Estado e à sociedade com estratégias diferenciadas de ajuste e flexibilização. Segundo Esping-Andersen, a “combinação de altos custos salariais, devido às contribuições sociais obrigatórias, com inflexibilidades (tais como a estabilidade no emprego, pagamentos altos em caso de demissão ou benefícios sociais abundantes) é geralmente considerada como principal impedimento ao crescimento do emprego” (1994, p. 80). O autor aponta para as novas tendências do emprego pós-industrial que resultam em tensão entre uma força de trabalho central e outra periférica, o que pode desequilibrar a equação contributiva e causar sobrecarga no sistema de bem-estar. Além das restrições fiscais, “a diferenciação das ocupações e do ciclo de vida que caracteriza a sociedade pós-industrial implica a necessidade de expectativas mais heterogêneas”, pois a “grande incerteza profissional, as demandas por maior flexibilidade, as mudanças nos arranjos familiares e no emprego feminino fazem com que os cidadãos enfrentem riscos também mais diversificados” (1994, p. 82).

Os desafios não se restringem à Europa Ocidental, berço do welfare estate clássico, mas se estendem ainda para outras regiões, como Europa Oriental e Leste Asiático. Nos países recém saídos da Cortina de Ferro, a questão estava em construir novas bases institucionais para substituir o antigo modelo de bem-estar social socialista, centrado em pleno emprego, seguridade social ampla e total controle estatal, ao mesmo tempo em que se ambicionava manter suas conquistas. Ao contrário da relativa estabilidade garantida pelo Estado na era comunista, esses países apresentavam uma situação de desemprego em massa e colapso generalizado de suas economias centralmente planificadas no começo dos anos 1990, tendo que administrar déficits crescentes nos orçamentos de seguridade social. De meados dos anos 1990 até fins da primeira década do século XXI, entretanto, contabilizaram-se importantes avanços nesses países, com a reorganização da economia a partir das reformas de mercado, a entrada de investimentos externos, o fortalecimento das instituições nacionais, o recebimento de ajuda financeira dos fundos europeus de convergência, a adesão à zona do Euro e, por fim, algum crescimento.

Nos países do Leste Asiático, o desafio que se lhes apresentava nos anos 1990 era equilibrar a competitividade econômica de sua mão-de-obra com avanços no welfare state. A escolha estratégica dos governos desses países (especialmente Japão e Coréia do Sul) por uma economia avançada os vem forçando a direcionar recursos para educação, saúde e serviços sociais, o que implica numa força de trabalho mais educada, urbanizada e profissionalizada que se distancia dos tradicionais princípios de solidariedade familiar confuciana. A estagnação da economia japonesa nas últimas duas décadas vem estimulando um amplo debate interno acerca da reestruturação do modelo de proteção social, criando uma forte polarização entre os que defendem uma ampliação da intervenção estatal para minorar os efeitos do desemprego e o lado mais liberal, que prega o corte de benefícios para aliviar o engessamento econômico do país.

Nos países escandinavos, o modelo de proteção social atingiu seu ápice nos anos 1980, com uma forte ênfase na “harmonização de ideais igualitários, crescimento e pleno emprego” (1994, p. 85). Contudo, a tendência que se observa nesses países inclui o abandono de princípios universalistas que outrora regiam seus modelos de bem-estar e a busca de saídas de mercado para incentivar o crescimento do emprego. Segundo Esping-Andersen,

“faz uma grande diferença do ponto de vista do bem estar o fato de o emprego público escandinavo oferecer bons salários e proteção, mas se chega aqui também a um “calcanhar de Aquiles” do sistema cada vez mais evidente: a crescente carga tributária que resulta de grande mercado de trabalho baseado no setor público. Com altas taxas de crescimento de produtividade, o sistema pode ser mantido; mas quando a produtividade ou o investimento privado se contraem, severos problemas de custos emergem” (1994, p. 85).

A estratégia dos governos escandinavos, entretanto, aposta em mudanças gradualistas e marginais para evitar a erosão das conquistas de seu sistema de bem-estar. As bases do welfare state estão sendo deslocadas da preservação passiva da renda real para a promoção do emprego e da família. Para Esping-Andersen, a questão central nesses países “é a capacidade da antes celebrada infra-estrutura institucional (...) de ultrapassar a sua atuação fragmentação” (1994, p. 90), pois o tema é dos mais sensíveis e delicados, com status prioritário nos debates políticos e capaz de alavancar ou solapar a base de apoio aos governos eleitos.

Os países anglo-saxões vêm, desde a década de 1980, apostando numa estratégia induzida de desregulamentação dos salários, flexibilização do mercado de trabalho e privatizações de serviços e empresas. Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia optaram por diferentes abordagens e ênfases nesse esforço reformista. Enquanto os dois primeiros foram mais radicais, o que resultou em aumento da desigualdade e pobreza, os dois últimos foram mais cautelosos e moderados. No entender de Esping-Andersen, o “rebaixamento de salários estimula o crescimento de empregos associado à baixa produtividade, isto é, o crescimento de empregos precários em setores nos quais até mesmo o emprego em período integral e por todo ano resulta em ganhos abaixo da linha de pobreza”. Em conseqüência, continua, “um mercado de trabalho baseado em baixos salários envolve um duplo risco: necessita-se de transferências mais elevadas para a preservação da renda real (tais como assistência social) e, ao mesmo tempo, se reproduzem “armadilhas de pobreza”, uma vez que os baixos salários criam um “desincentivo” ao trabalho” (1994, p. 93).

Assim, mesmo nos Estados Unidos, onde se gasta 13% do Produto Interno Bruto (PIB) em saúde, dezenas de milhões de pessoas ainda encontram-se fora de qualquer plano de cobertura. Ou seja, a

“pobreza associada à estratégia de “baixos salários” concentra-se claramente nas clientelas particularmente vulneráveis, tais como os trabalhadores não-qualificados e as famílias com um só responsável. A curto prazo, os riscos podem ser reduzidos por meio da manutenção dos padrões dos programas de preservação da renda real (...). Assim, parece claro que , como garantia contra a criação de uma espiral de pobreza, uma estratégia ativa de investimento social será necessária a longo prazo. Uma estratégia de flexibilização salarial seria potencialmente menos perigosa se associada sistematicamente a programas de treinamento (1994, p. 94).

Tal situação motivou o governo democrata do presidente Clinton (1993-2001) a tentar reformar o sistema. Fracassada a reforma diante da incapacidade de mobilização de forças políticas e sociais para vencer resistências à mudança, somente uma década depois se criou um novo arranjo político favorável ao avanço do tema, com a disposição da atual presidência democrata de Barack Obama em se engajar na batalha, que promete ser dura e longa.

Na América Latina, os caminhos foram bastante diversos. Nesses países, o sistema público de bem-estar social sempre tendeu a combinar benefícios generosos para uma elite privilegiada de funcionários públicos e uma “aristocracia operária”, além da distribuição farta de recursos com finalidades clientelísticas, gerando não apenas desigualdades, mas sérios problemas de financiamento a longo prazo. A crise fiscal desses países evidenciou a necessidade de reformas urgentes, como no Chile e Argentina, que se engajaram em reestruturações norteadas pela via neoliberal. Mas para Esping-Andersen, “um esquema de pensões baseado em fundos de aposentadoria individuais e privados necessitou de altos subsídios públicos e, com isso, o efeito líquido é de fato o de um subsídio ao bem-estar privado” (1994, p. 101). Ou seja, a experiência chilena repetiu muitas falhas do sistema de financiamento público anterior.

Num rumo contrário, países como Brasil e Costa Rica fortaleceram sua política social com uma política estatal e universalista, como se verifica na criação do Sistema Único de Saúde (SUS). No caso brasileiro, após a promulgação da atual Carta Constitucional, em 1988, verificaram-se três tendências: i) o aprofundamento da descentralização da gestão do sistema de bem-estar, com o fortalecimento dos governos locais (municipais); ii) a criação de novos mecanismos de financiamento e repartição de recursos (fundos vinculados, novos impostos, contribuições); iii) redesenho da rede de proteção social e combinação de programas universais e focalizados.

Com a reestruturação econômica e fiscal do país entre os anos de 1995 e 2002, os orçamentos dos estados federados foram disciplinados e a eficiência do gasto social passou a ser defendida com vigor. A retomada do crescimento econômico entre 2004 e 2008 aumentou a arrecadação do Tesouro e permitiu uma ampliação de quadros administrativos do governo federal, inclusive nas pastas sociais. A unificação dos programas de transferência condicionada de renda numa política nacional de combate à pobreza, o programa Bolsa Família, também aumentou o volume de recursos destinado a essa área. Mas o grande obstáculo para eliminar distorções no sistema público de bem-estar brasileiro ainda reside em duas áreas: previdência e tributação. Talvez uma nova rodada de reformas na administração pública e a futura destinação de recursos da exploração petrolífera para um Fundo Social tragam algum alento ao welfare state brasileiro na próxima década.

No entender de Esping-Andersen, o quadro atual do welfare state é o de uma “paisagem congelada”, uma vez que a “resistência à mudança é esperada: políticas estabelecidas há muito tempo se institucionalizam e criam grupos interessados na sua perpetuação. Assim, sistemas de seguridade social não se prestam a reformas radicais, e, quando estas se realizam, tendem a ser negociadas e consensuais” (1994, p. 104). O trade-off existente entre igualdade e pleno emprego, na síntese do autor, mostra que “aqueles [países] que seguem uma estratégia mais radical de liberalização são melhor sucedidos em termo de emprego, mas pagam um alto preço em desigualdade e pobreza. De modo contrário, aqueles que resistem à mudança pagam o preço do desemprego alto – a Europa Continental em particular” (1994, p. 105). Finaliza Esping-Andersen,

“parte da crise atual pode ser simplesmente uma questão de pressões financeiras e de desemprego crescente. Em parte, ela está relacionada também às demandas menos tangíveis por novos modos de integração social, solidariedade e cidadania. O mercado pode ser de fato um mecanismo eficiente de alocação de recursos, mas não de construção de solidariedade. (...) Não se pode desconsiderar os efeitos econômicos do welfare state. Mas tampouco podemos esquecer que a única razão para promover a eficiência econômica é de garantir o bem-estar (1994, p. 108).

Como estratégia de integração e coesão social, o welfare state dos países avançados cumpriu seu papel durante a segunda metade do século XX e ainda tem uma importância crucial nas complexas sociedades atuais. Nos países em desenvolvimento, caso do Brasil e da vizinhança, houve melhoras singnificativas na direção da universalização.Mas ainda há um grande desafio qualitativo adiante.

Enrique Carlos Natalino

Uma palavra sobre o Choque de Gestão

Minas Gerais vive um inexorável processo de inserção na modernidade. Os mineiros viveram, durante mais de um século e meio, a experiência da contemplação de suas terras auto-suficientes. Sem recursos para expandir, durante décadas não tiveram escolhas a não ser viver do que a terra produzia e do esplendor decadente de suas cidades estagnadas. Em outras palavras, evocando o escritor italiano Giuseppe Tomasi di Lampedusa, "não havia sabido fazer nada mais que adicionar das próprias despesas e subtrair das próprias dívidas".


Houve avanços, sem dúvida. Hoje Minas Gerais insere-se no contexto federativo brasileiro como o segundo estado mais importante, com 6,9% do território nacional, uma população de 19,6 milhões de habitantes (10% do total) e um Produto Interno Bruto de 208,7 bilhões de reais (2006). Além do papel protagônico no processo de independência e consolidação da unidade nacional, Minas Gerais tem sido historicamente um reduto de lideranças comprometidas com o avanço institucional, o desenvolvimento econômico e o aperfeiçoamento da gestão pública.


Constituem ilustrações dignas de nota de nossa vanguarda política o empenho de Honório Hermeto Carneiro Leão (marquês de Paraná) na constituição do Gabinete de Conciliação (1853-56) entre os partidos políticos imperiais, a luta de Teófilo Otoni e João Pinheiro na modernização agrícola e industrial do estado, o empenho missionário de Milton Campos e Afonso Arinos pela ética e consolidação democrática pós-Estado Novo, a epopéia de Juscelino Kubitschek e Israel Pinheiro na construção da nova capital e do Brasil moderno e a habilidade de Tancredo Neves na costura paciente da transição sem traumas para a Nova República.


Em suma, a identidade política mineira sempre se ancorou na importância integradora do estado para unidade nacional, na capacidade moderadora de seus quadros partidários e na visão administrativa clarividente e reformista de seus líderes. Apesar da centralidade de Minas Gerais no espaço político, econômico e social brasileiro, o estado não se adaptou imediatamente às reformas econômicas e institucionais que moldaram uma nova realidade de estabilidade macroeconômica, responsabilidade fiscal e crise do Estado na década de 90. Enquanto o governo federal iniciou o aggionarmento do aparelho do Estado ainda no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, Minas Gerais só iniciou efetivamente a sua experiência reformista em 2003.


O segundo estado da federação apresentava no ano de 2002 um quadro fiscal e administrativo altamente comprometedor da capacidade de gerar resultados na forma de serviços públicos para a população: insuficiência de receitas, descontrole de gastos com pessoal e custeio, contas no vermelho, ausência de recursos no Tesouro para investimentos, apatia e desestímulo dos servidores, fragmentação de políticas públicas e planejamento lacunoso. Esse distanciamento do aparato estatal dos seus anseios conduziu a um processo de degradação da imagem do estado e da auto-estima de servidores e cidadãos, a par da fuga de investimentos, descrédito internacional, erosão da infra-estrutura, enfraquecimento institucional e ausência de destaque merecido da economia mineira na cena nacional. Essa conjuntura dramática despontou da soma de diversas circunstâncias e como resultado de fatores que se agravaram ao longo de décadas, gerando acomodação, pessimismo e paralisia. Diante do cenário pouco risonho, qualquer liderança que assumisse o governo mineiro no limiar do século XXI ficaria de mãos atadas se não atacasse frontalmente esse complexo conjunto de problemas com visão coerente, diagnóstico claro e energia executora.


O Projeto “Choque de Gestão”, idealizado e implantado pela coalizão política que venceu as eleições de 2002 e 2006 e que governa o Executivo estadual há seis anos, pretendeu enfrentar sem hesitações esse estado de coisas. Movido por uma atitude de superação e de confiança na capacidade de aperfeiçoamento da política e da democracia, na garantia da estabilidade econômica e da responsabilidade fiscal, na promoção do desenvolvimento, na dinamização do mercado, na diminuição das desigualdades, no envolvimento com a sociedade civil e na busca de sustentabilidade ambiental, valores centrais de nosso tempo, o “Choque de Gestão” vem sendo reconhecido como uma ambiciosa experiência de saneamento, redirecionamento e re-capacitação da administração pública, um verdadeiro paradigma de excelência internacional em gestão pública.


A implantação do projeto teve início ainda no período de transição do governo Itamar Franco para o governo Aécio Neves, inclusive contando com a compreensão e colaboração do ex-governador na preparação da organização administrativa do Poder executivo estadual para recepcionar o “Choque de Gestão” a partir de 2003. Politicamente, portanto, não houve ruptura com a gestão pretérita, mas uma transição sustentada pelo entendimento de alto nível entre as duas lideranças, aliadas no processo eleitoral. No plano administrativo, entretanto, o “Choque de Gestão” foi um plano de ruptura, pois definiu como objetivos centrais atacar conjuntamente o problema fiscal e o modus operandi do Poder Público, duas heranças que comprometiam a eficiência, a afetividade e a eficácia do governo de Minas Gerais na oferta de serviços para a população.


A reorganização do sistema de planejamento para a viabilização do “Choque de Gestão” perpassou a criação de um novo órgão central de coordenação-geral do governo, a SEPLAG (Secretaria de Planejamento e Gestão), resultado da fusão das Secretarias de Estado de Planejamento e Coordenação Geral e de Recursos Humanos e Administração. A formulação do “Choque de Gestão” foi confiada a uma equipe técnica multidisciplinar de especialistas arregimentados pelo coordenador do programa, o ex-secretário de Planejamento e Gestão (2003-2006), professor Antônio Augusto Anastasia, atual vice-governador de Minas Gerais.


Por fim, evocando-se o didático modelo de integração/fragmentação da gestão pública de Humberto F. Martins em seu trabalho “Políticas de Gestão Pública no Governo Lula: um campo ainda fragmentado”, percebe-se que o “Choque de Gestão” tem uma forte propensão integradora. A liderança executiva, a visão clara de idéias e a coesão política em torno do governador Aécio Neves formaram as bases fundamentais para a viabilização do plano, constituído por um conjunto de diretrizes, objetivos, metas, meios, mecanismos de monitoramento e avaliação coerentemente alinhados.


A visão integradora do programa mineiro exigiu que se pensasse numa macro-estrutura organizacional com áreas de responsabilidade claras e definidas, evitando a pulverização e sobreposição de iniciativas, com integração vertical e horizontal de programas. Interdependência, especificações claras e administração de conflitos de autoridade são três peças básicas da gestão dos processos, enquanto a centralização do poder decisório em poucas secretarias estratégicas e o enxugamento de pessoal reduziu o grau de conflito e ampliou a interlocução dentro da comunidade epistêmica governamental.


Ao distanciar-se das velhas práticas de administração patrimonialista, o Estado de Minas Gerais tenta reorganizar seus instrumentos de governamentais para criar um modelo inovador de gestão pública e tornar-se um espaço competitivo capaz de atrair recursos humanos, investimentos e tecnologias no século XXI. Há imensos desafios para que este se torne o melhor estado do Brasil para se viver.


Enrique Carlos Natalino

A comunhão do carisma com a burocracia

No texto “O diabo e Madre Tereza”, extraído da obra “Amor, pobreza e guerra: ensaios e viagens pela cultura e o mundo de hoje”, de Cristopher Hitchens, percebe-se uma clara tentativa de demolição do mito Madre Tereza de Calcutá, missionária macedônia que dedicou a vida a assistir aos miseráveis e que se tornou uma das figuras públicas mais populares do século XX. O ponto central que interessa ao estudo da Teoria das Organizações é o visível contraste entre a metódica e hierarquizada Igreja Católica Apostólica Romana e a Ordem das Missionárias de Calcutá, organização centrada no carisma de sua fundadora e avessa a qualquer espécie de arranjo que se aproxime do modelo burocrático.

Detentora do poder temporal sobre seus fiéis, a Igreja Católica exerce um tipo de dominação que Max Weber denomina carismática. Entretanto, enquanto organização complexa e multifacetada, assentada territorialmente num pequeno Estado soberano, com presença em todos os continentes, detentora de largo cabedal de patrimônio e imenso quadro de funcionários, a Igreja de Roma estrutura-se também segundo o modelo weberiano racional-legal de dominação como uma organização altamente burocratizada. Regida pelo Código de Direito Canônico, é composta por uma hierarquia ascendente que vai desde o simples diácono ao Papa, por vários movimentos apostólicos - que comportam notadamente as ordens religiosas - os institutos seculares e uma ampla diversidade de organizações e movimentos de leigos.

O modelo burocrático é suscetível de aplicação em todas as situações e contextos. É o governo das regras baseado no saber técnico e legitimado pelo conhecimento especializado, impondo-se com a máxima eficiência na administração de assuntos quotidianos através de um sistema de normas abstratas e impessoais e uma organização de quadros técnicos submetidos ao poder hierárquico e disciplinar, gerando estabilidade, certeza e confiança para o controle dos seres humanos. O crescimento da Igreja Católica e a necessidade de sua reprodução no tempo exigiram maior divisão de trabalho, maior controle e maior responsabilização de seus funcionários, com arranjos administrativos complexos para assegurar o alcance efetivo de seu objetivo precípuo: a conversão aos ensinamentos e de Jesus Cristo, administrando os sacramentos e pregando urbi et orbi os Evangelhos.

A análise de trechos do texto permite salientar alguns traços burocráticos da Igreja Católica - como hierarquia, padronização de condutas, formalização de procedimentos, rigor no trato com assuntos administrativos - e cotejá-los com o completo diletantismo presente no quotidiano da organização de Madre Tereza. O fato de o Papa João Paulo II ter agilizado os processos de beatificação e canonização simplesmente abolindo a figura do advogado do diabo - funcionário que cuidava de levantar evidências contra os candidatos a santos - mostra como a Igreja se estrutura como uma organização burocratizada com divisão de tarefas, órgãos administrativos com competências específicas e funcionários especializados.

Os padres comportam-se como funcionários que obedecem a ordens superiores e seguem padrões pré-determinados de conduta, como “bonecos de ventríloquo a longa distância do Vaticano”. Essa capacidade da Igreja de modelar o pensamento e comportamento do clero no espírito da impessoalidade formalista fica evidente na própria ritualística utilizada na colheita do depoimento do autor do texto, tendo como modelo um questionário de perguntas e como inspiração as bancas de avaliação de teses acadêmicas. Ao contrário da Igreja Católica, ciosa de suas finanças e detentora até mesmo de uma instituição bancária, a Ordem das Missionárias de Calcutá dispensa auditorias, prestações de contas, profissionalização e outras condutas burocráticas em razão da crença profundamente arraigada de que lhe basta o magnetismo carismático de Madre Tereza para alcançar seus objetivos.


Enrique Carlos Natalino

Um mito novaiorquino em xeque

O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa define a palavra doxa como um “sistema ou conjunto de juízos que uma sociedade elabora em um determinado momento histórico supondo tratar-se de uma verdade óbvia ou evidência natural, mas que para a filosofia não passa de crença ingênua, a ser superada para a obtenção do verdadeiro conhecimento.”

No texto “Os mitos científicos da nova doxa sobre segurança”, Lois Wacquant adentra no território do neoinstitucionalismo institucional ao discutir a experiência de Nova York de combate à criminalidade, relacionando-a com a crescente politização e institucionalização da insegurança social nas sociedades modernas. Sua abordagem permite compreender, primeiramente, por que a política de “tolerância zero” do prefeito Rudolph Giuliani tornou-se um dos mitos mais institucionalizados do universo das políticas de segurança pública e, em segundo lugar, quais as razões que explicam sua transformação numa fórmula pré-fabricada e quase mágica, passível de ser exportada e aplicada em qualquer sociedade.

Segundo Wacquant, a exploração sensacionalista, oportunista e emocional da crise social advinda da precarização dos direitos econômicos e sociais produz uma sensação hobbesiana de insegurança generalizada entre as pessoas e clamor público para enquadrar criminalmente a pobreza. Somada à inação das autoridades, à imperícia dos sistemas judiciários e à indignação da opinião pública diante do aumento do desemprego, da marginalização e da delinqüência de rua, o discurso da ordem fortaleceu o coro dos defensores da sacralização do direito à segurança, de altos investimentos no aparato policial e do endurecimento da legislação penal.

A preocupação exacerbada e paranóica da sociedade com a segurança levou os governos a se adaptaram a essa nova realidade. Dos Estados Unidos à Europa, a institucionalização da insegurança passou a ocupar um espaço central na arquitetura de políticas públicas dos anos 90, respaldada num consenso quase absoluto das autoridades, partidos, mídia, academia e de outros formadores de opinião quanto à necessidade de inovar para resguardar o modo de vida civilizado.

A idéia ganhou força após a intervenção realizada na cidade de Nova York pelo prefeito republicano Rudolph Giuliani. Com sua política de “tolerância zero”, Giuliani teria liberto o poder público das amarras ideológicas e jurídicas que tolhiam o trabalho enérgico e repressivo da polícia, tratando de perseguir e punir as menores infrações no espaço público com todo o rigor da lei. A teoria das “janelas quebradas”, concebida para respaldar essa abordagem, explica que o choque de ordem tem um efeito pedagógico multiplicador entre os cidadãos, restringindo a ocorrência de infrações criminosas mais sérias e estabelecendo a supremacia da lei.

Evocada internacionalmente como paradigma de gestão da segurança pública, a experiência de Nova York nos anos 90 serviu de fonte de inspiração para outros países, como a França. Embora não exista nenhuma evidência cientificamente comprovada de que a política de “tolerância zero” tenha desempenhado o papel protagônico que lhe é atribuído pelos partidários da gestão penal da insegurança na redução das estatísticas criminais, ela se enraizou de tal forma na sociedade a ponto de se tornar um dos mais poderosos mitos da contemporaneidade, tornando-se objeto de imitação.

Segundo Meyer e Rowan, em seu estudo “Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony”, entende-se por mito uma prescrição, proposição ou programa de ação aceito como legítimo e apresentado como regra a ser seguida, independentemente da avaliação de seu efeito ou impacto nos resultados do trabalho ou da ação. Legitimado pela opinião pública, pela avaliação de personalidades, pelo prestígio social ou pelas leis, o mito torna-se uma norma institucional poderosa e vinculante. No dizer de Pierre Bordieu, citado por Lois Wacquant, o pensamento único sobre segurança tem duas coerências: uma coerência proclamada - embalada num discurso aparentemente científico e ideologicamente neutro, construído sobre os argumentos da eficácia e da eficiência - e uma coerência escondida, mítica em princípio.

A visão globalmente compartilhada de que a repressão policial teria contribuído para dissolver a criminalidade em Nova York é um mito. Wacquant argumenta que a redução da criminalidade teria começado a declinar antes de Giuliani chegar ao poder, sendo um fenômeno igualmente verificado em outras cidades que não investiram em repressão, mas em prevenção, como Boston, San Francisco e San Diego. Fatores como o forte o crescimento econômico, a reestruturação do comércio de drogas nas ruas, a diminuição do número de jovens adultos de classes menos favorecidas, o efeito-aprendizagem geracional, os esforços de prevenção das organizações baseadas em comunidades e o declínio da taxa de homicídio desde 1979 é que de fato explicariam o fenômeno.

A ampla reestruturação burocrática, a expansão gigantesca de recursos humanos e financeiros, o desenvolvimento e incorporação de novas tecnologias da informação e a revisão completa dos objetivos e dos procedimentos de cada setor transformaram a New York Police Department (NYPD) numa corporação colossal, ofensiva, zelosa e bem aparelhada de repressão e detenção em massa, porém sem relação direta com as reais necessidades públicas. A estratégia pode ter contribuído subsidiariamente para a redução da criminalidade em decorrência do enquadramento prévio dos bairros suspeitos, concentração da ação policial em áreas problemáticas, maior vigilância ostensiva e agressiva “limpeza de classe” das ruas.

Mas a tese de que a recusa da impunidade e restauração moral e simbólica da norma foram cruciais para baixar o crime não parece fazer nenhum sentido lógico. Na realidade, Giuliani e seus seguidores teriam se aproveitado cinicamente das dificuldades de se empreender uma investigação de política criminológica mais aprofundada para vender uma solução pré-fabricada de eficiência da ação policial repressiva como caminho único para a contenção e enquadramento da ameaça representada pelas “classes perigosas”. A teoria das “janelas quebradas”, segundo Wacquant, teria sido invocada a posteriori pela polícia nova-iorquina para vestir com figurino científico e racional a intolerância altamente discriminatória dirigida contra os “comportamentos anti-sociais” das classes pobres.

Wacquant trata ainda das razões que levaram à difusão do modelo nova-iorquino para outros países. Embasada na mítica da responsabilidade individual e afeita ao discurso utilitarista neoliberal hegemônico dos dois lados do Atlântico nos anos 90, a política de “tolerância zero” contraria os dogmas liberais de pouco governo, enxugamento da máquina burocrática e gastos públicos reduzidos, tão caros ao Grand Old Party (GOP). Por outro lado, legitima a passagem da gerência social do Welfare State para o État Gendarme, marcada pela retração do poder público nos campos econômico e social e pela expansão dos serviços de segurança.

Parte-se do pressuposto de que não existe modelo ideal para todas as organizações. Ao dosar a busca de eficiência com a de legitimidade, cada qual encontra um equilíbrio próprio, compatibilizando estratégia, estrutura, tecnologia, envolvimento, necessidade e ambiente externo. As estruturas formais das organizações modernas espelham as instituições do ambiente em que operam. Ao impulsionarem-se no sentido de incorporar práticas institucionalizadas, as organizações buscam aumentar sua legitimidade, independente da aferição da eficácia e da eficiência dos procedimentos escolhidos. Ou seja, muito mais do que o desempenho, é a conformidade aos valores e normas sociais consagrados que determina as chances de sobrevivência de uma organização.

O processo coativo ou voluntário que força ou incentiva uma organização a se tornar mais parecida com outra ao se defrontar com as mesmas condições ambientais e ao competir por recursos, poder político e legitimidade, denomina-se isomorfismo institucional. O isomorfismo institucional mimético força uma homogeneização e torna as organizações mais similares, ao invés de mais eficientes, e relaciona-se com a produção de respostas padronizadas frente às incertezas. Quando o ambiente cria uma incerteza simbólica, as organizações buscam se estruturar seguindo organizações similares e bem sucedidas de seus campos de atividade, percebidas como portadoras de maior legitimidade.

Num ambiente altamente incerto como o da França no final dos anos 90, permeado pelo clamor social, o governo, os partidos e a mídia acharam conveniente eleger a abordagem conservadora de Nova York como modelo. Portadora de um senso de ordem, a elite francesa empunhou a bandeira da “impunidade zero” buscando reduzir as turbulências internas e manter a estabilidade política, legitimando através de instituições externamente estabelecidas as ações repressivas e discriminatórias do Estado.

Enrique Carlos Natalino

Narcoestado ou Democracia?

Nino Vieira e Tagme Na Waie: duplo assassinato

Correio Braziliense

Assunto: Opinião
Título: Narcoestado ou democracia?
Data: 10/08/2009
Crédito: Paulo de Tarso Frazão S. Linhares e Enrique Carlos Natalino

Como construir instituições democráticas sólidas em Estados falidos, fragmentados por desigualdades sociais extremas, constantemente ameaçados pelo golpismo e parasitados pelo narcotráfico? Guiné-Bissau tem o tamanho do estado de Alagoas e sofre a ação desestabilizadora de todos esses elementos.

O assassinato do chefe das Forças Armadas e do presidente da República, em março, estremeceu as bases da fragilizada democracia guineense. A morte do presidente João Bernardo (Nino) Vieira foi consequência direta do atentado a bomba que vitimou o general Tagme Na Waie, seu antagonista, na noite de 1° de março. Os crimes tiveram ampla repercussão internacional e foram atribuídos à rivalidade étnica. A explicação parecia plausível, pois, na África, origens tribais marcam identidades e, após séculos de colonialismo, ainda impulsionam conflitos. Embora verossímil, a questão é muito mais complexa e se relaciona com o jogo político e com interesses econômicos.


A participação dos militares na política tem sido uma constante, seja por meio da eleição de militares, seja por intermédio de golpes de Estado. Apenas eles possuem os meios de garantir a lei e a ordem. Mas a debilidade orçamentária torna a manutenção da folha salarial um desafio, pois as Forças Armadas respondem por 60% dela e as despesas com pessoal ultrapassam a receita total do Estado. Portanto, um elemento sensível da crise institucional do país é a possibilidade de redução de gastos com o funcionalismo, numa nação que oferece pouquíssimas oportunidades de emprego e renda fora do serviço público.


Num outro plano, o último governo de Nino Vieira (2005-2009) marcou a ascensão daqueles que financiaram sua campanha: os narcotraficantes. Localizada na costa atlântica da África, a Guiné-Bissau possui um arquipélago onde barcos vindos da América do Sul desembarcam sua “preciosa” carga à espera da melhor oportunidade e rota para entrar na Europa. A ponte utilitária para os ilícitos internacionais é favorecida pela completa fraqueza do mercado e do Estado, o que torna visível a presença dos traficantes na vida econômica e social do país, um dos últimos colocados na escala de desenvolvimento humano do continente africano.

Eleições presidenciais de 2009: apreensão

Em meio à comoção nacional que se seguiu à violência política, anteciparam-se as eleições para junho de 2009. Malam Bacai Sanha, candidato do PAIGC, mesmo partido de Vieira, venceu em segundo turno, em 26 de julho, com 63,31% dos votos. Num clima de alta tensão, as eleições foram limpas, tranquilas e representaram um importante avanço. Mas, para que instituições democráticas tenham vigência, os interesses de atores chaves que se beneficiam da instabilidade devem ser neutralizados. Como obter a adesão dos militares para o processo de democratização? Por definição, eles perderão poder num contexto em que os custos serão imediatos e os benefícios, apenas uma possibilidade futura. E como reagirão os narcotraficantes diante da ameaça de fortalecimento do Estado?


Dado o cenário interno disruptivo, atores externos como a ONU, a União Africana, a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental, a União Europeia, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, Portugal, Brasil e outros países podem ajudar a fomentar mudanças estruturais duradouras. O Brasil é um importante parceiro em projetos de cooperação e desenvolvimento. O próprio presidente brasileiro fez uma visita ao país em 2005, saudada como gesto simbólico de aproximação maior. Embora muitos estudantes guineenses frequentem universidades brasileiras, a dura realidade desse país lusófono é ainda desconhecida entre nós, o que se reflete na quase inexistência de investimentos brasileiros na Guiné-Bissau.


Em suma, o que se percebe é que a efetiva paz e estabilidade na Guiné-Bissau não dependem apenas de eleições, ausência de guerras civis e de violência política, mas de desenvolvimento de longo prazo, democratização de oportunidades, boa gestão dos recursos públicos e confiança em relação ao futuro.

Paulo de Tarso Frazão S. Linhares
Cientista político, professor da Fundação João Pinheiro.

Enrique Carlos Natalino
Bacharel em Direito, mestrando em Administração Pública na Fundação João Pinheiro.

Europa: como digerir mudanças profundas?

Tratado de Roma, 1957.

A integração da Europa foi construída historicamente com fatores que jogaram pesos diferenciados em cada espaço temporal. A velha Europa dos seis que começou a unificar-se há mais de cinqüenta anos conta hoje com vinte e sete Estados-membros. Tem uma burocracia gigantesca de funcionários em Bruxelas, está envolvida num cipoal de tratados e regras comunitários e dispõe de instituições supranacionais que administram bilionários orçamentos e exercem ingerência sobre a vida de todos os cidadãos europeus. Possui uma moeda única de invenção recente, um mercado de mais de quatrocentos milhões de pessoas e um Produto Interno Bruto que se assemelha ao dos Estados Unidos. Aglutina povos completamente diferentes em língua, cultura, história e se estende do Atlântico às fronteiras da Rússia. Tendo consolidado a paz e a amizade no pós-guerra, à Europa de hoje colocam-se dois grandes desafios: o de dar maior consistência política e jurídica à integração e o de conseguir administrar o ônus da incorporação de novos países ao bloco.

A União Européia (UE) nasceu da fusão da Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), de 1951, da Comunidade Européia de Energia Atômica (EURATOM) e da Comunidade Econômica Européia (CEE), de 1957, e foi institucionalizada no Tratado de Maastricht de 1992 em torno de três pilares: integração econômico-monetária, política externa e de segurança comum e cooperação judiciária. Paciente, parcimoniosa e prudente, a dinâmica européia foi marcada por avanços e recuos, perdas e ganhos, mas os europeus conferiram-lhe uma racionalidade de longo prazo e acostumaram-se a encaminhar soluções baseadas na obtenção de consensos entre os Estados. Com vinte e sete membros, qualquer negociação tende a ser longa, lenta, difícil e incerta - uma vez que qualquer país pode criar embaraços às reformas institucionais, como foi o caso da rejeição do Tratado Constitucional nos referendos na França e nos Países Baixos e, posteriormente, do Tratado de Lisboa pelos irlandeses.

Com a renovação das lideranças políticas nos principais países do bloco (Alemanha, Itália, França e Reino Unidos), reiniciaram-se as conversas em torno de uma reforma pactuada e mais flexível dos tratados constitutivos – deixando de lado a idéia grandiloqüente de uma Constituição – que permita redesenhar as instituições e os procedimentos. O núcleo das disputas pelo poder tem sido o sistema de dupla maioria (55% dos Estados que representem 65% da população) previsto para a tomada de decisões, na qual os Estados mais e menos populosos contrapõem-se. Outro ponto polêmico tem sido a resistência britânica em compactuar com a figura de um ministro europeu das relações exteriores e com alguns dispositivos da Carta de Direitos Humanos. Dúvidas, recuos táticos e soluções de compromisso para negociar o futuro estratégico compõem o devir de processos de transferência de soberania nacional. Mudanças climáticas, conflitos geopolíticos, matriz energética, proliferação nuclear e outros desafios da agenda internacional exigirão uma convergência maior de posições.

O segundo grande desafio da União Européia é o do crescimento horizontal. Tendo incorporado uma leva de países do Leste Europeu recém saída da Cortina de Ferro com economias ainda em transição, não tem sido fácil para Bruxelas digerir essa extraordinária expansão geográfica. Às ex-nações socialistas absorvidas ao bloco abriram-se as oportunidades dos investimentos privados e do acesso a consideráveis fatias dos fundos de convergência estrutural administrados pela Comissão Européia. Houve ainda uma definitiva incorporação desses países ao guarda-chuva de segurança e defesa euro-atlântico. O potencial de crescimento da União Européia para as antigas áreas de influência do império soviético estão longe de exaurir-se, faltando agregar a Romênia, a Bulgária, quase todas as nações nascidas com a decomposição da Iugoslávia, e talvez Moldova e Ucrânia, completando a base física da integração. A Turquia é um caso a parte, por suas peculiaridades geográficas, étnicas e religiosas.

Os conflitos distributivistas que surgiram com a mudança do eixo dinâmico para o Leste tendem a se equilibrar num futuro não muito distante, na medida em que for diminuindo a disparidade sócio-econômica entre as porções oriental e ocidental, principalmente nos quesitos mercado de trabalho e nível de renda. O projeto visionário de solidariedade européia da geração do pós-guerra tende a contornar no médio prazo algumas resistências e fazer prevalecer o espírito de que falava Jean Monnet quando os canhões da guerra ainda fumegavam no continente: “Nous ne coalisons par les Etats, nous unissons les hommes”.

Enrique Carlos Natalino